Introduction

Dans l'histoire de la politique étrangère de la France, la Monarchie constitutionnelle présente une physionomie singulière et, malgré la différence de deux régimes, Restauration et Monarchie de Juillet, elle montre une unité, une ligne générale unique. Entre les deux régimes qui l’encadrent, le Premier Empire et le Second, elle se présente comme une période pacifique : les seules opérations militaires que l’on ait faites de 1815 à 1848 sont peu de chose, ce sont des expéditions en quelque sorte d’origine coloniale, telles que l’expédition d’Algérie, ou bien des démonstrations militaires comme il s’en est fait en Grèce, fort peu de choses du point de vue des opérations.

Cette volonté pacifique de la France depuis 1815 s’explique évidemment par la lassitude qu’ont laissée à l’opinion et au pays vingt-cinq ans de guerres révolutionnaires et impériales. Elle s’explique également parce que la France est occupée de fonder son régime intérieur, de créer le gouvernement parlementaire, et d’en apprendre le maniement, et les questions de politique intérieure passent avant les questions de politique extérieure ; celles-ci sont d’ailleurs très souvent vues seulement en fonction de la politique des partis. Il faut remarquer d’ailleurs que ce sont des questions de politique pure et non pas des questions économiques qui sont au premier plan des préoccupations de l’opinion à cette époque ; les questions économiques ne tiennent encore qu’une place tout à fait secondaire dans la politique du temps.

Une autre raison qui nous explique à la fois ce caractère pacifique et l’unité de cette politique, c’est le personnel qui est au gouvernement et dans le Parlement pendant cette période. Au lendemain de l’Empire arrive au pouvoir le personnel de l’émigration, ou bien le personnel qui a fait de l’opposition à la politique impériale, imbu, par conséquente, de tout autres théories que celles de l’Empereur. Puis, lorsque l’émigration s’élimine progressivement du personnel politique, elle est remplacée par la bourgeoisie qui s’est constituée dans le courant de l’Empire et qui s’attache essentiellement à la fois aux questions politiques et à ses intérêts économiques, lesquels la détournent d’une entreprise d’expansion belliqueuse ; cette bourgeoisie qui gouverne la France, surtout après 1830, est imprégnée de théories pacifiques, conservatrices, et ne songe pas à se lancer dans de grandes entreprises au dehors.

Cependant, il faut noter qu’en face de ce personnel politique qui est au gouvernement, s’est constitué peu à peu au début de la Restauration et s’est développé ensuite un programme de parti national, national à la fois en politique française, revendiquant, par exemple, la rive gauche du Rhin, et national en politique européenne, puisqu’il veut mettre la France au service de l’idée nationale, de l’idée de nationalité, en Europe ; j’ai eu l’occasion, l’an dernier, de montrer la formation de cette doctrine et les volontés d’intervention de ce parti. Seulement ce parti n’exerce pas sur la politique extérieure de la France d’influence importante parce que, dès l’origine, le programme du parti national s’est trouvé mêlé au programme du parti révolutionnaire. L’origine de ce parti est à chercher dans les rangs des bonapartistes, en lutte, même en lutte violente et conspiratrice, contre le gouvernement de la Restauration, et, de ce fait, le programme national a été en quelque sorte compromis, aux yeux du gouvernement, par son origine. Pendant toute la Restauration, ce parti national, formé d’éléments bonapartistes et républicains, reste tout à fait en dehors des sphères gouvernementales ; il est même en lutte violente contre le gouvernement. Il a un moment de succès et on peut penser qu’il va imposer sa doctrine avec la Révolution de 1830. Pendant la Monarchie de Juillet, le programme d’expansion à la mode girondine, mettant le gouvernement de la France au service de la liberté des peuples d’Europe, semble devoir triompher ; il se répand dans les rangs de la gauche, mais il est resté toujours en dehors des sphères gouvernementales.

Telle est la physionomie générale de cette période.

 

Liquidation de l'Empire et formation de la nouvelle Europe

Liquidation de l’Empire et formation de la nouvelle Europe.

Louis XVIII est rentré à Paris le 30 avril 1814, le dernier, d’ailleurs, des souverains qui y parviennent, puisque le Tsar et le roi de Prusse étaient arrivés à Paris, par suite de la capitulation, le 31 mars, avec le généralissime Schwarzenberg. Metternich et Castlereagh y étaient arrivés le 10 avril, le comte d'Artois, représentant de Louis XVIII, le 12, enfin l’empereur d’Autriche le 16. C’est donc le roi de France qui est le dernier à rentrer dans la capitale de la France. Jusqu’à son arrivée, la France a été gouvernée par un gouvernement provisoire de cinq membres, dont Talleyrand est le chef et qui laissait subsister les pouvoirs impériaux du Sénat et du Corps législatif.

 

Résultats acquis au moment de l’arrivée du Roi

Quels sont les résultats acquis au moment où Louis XVIII rentre en France ? On a déjà réglé quelques questions d’importance : outre les questions de politique intérieure, notamment les principes de la constitution, tout au moins les droits et les intérêts généraux qui doivent présider à la constitution, le sort de Napoléon a été réglé par le traité de Fontainebleau, signé entre les Alliés et lui le 11 avril, et la situation générale de la France par la convention d’armistice signé le 23 avril. Sauf la dernière, la convention d’armistice, où les ministres étrangers ont concouru, ces questions avaient été réglées, en fait, directement par un accord entre Talleyrand et le Tsar Alexandre.

Le véritable auteur de ces événements, pour ce qui est de la France, c’est en effet Talleyrand, qui, dans cette période, agit avec une habileté supérieure. Il a su faire son choix et prendre les décisions nécessaires au moment voulu. Il s’est attaché du premier coup à l’empereur Alexandre ; leurs relations sont anciennes et se sont nouées particulièrement à Erfurt en 1809 ; elles sont actuelles aussi : le prince Talleyrand a offert son hôtel comme résidence au Tsar. Il flatte la vanité du souverain lui ayant ménagé des conditions d’accueil à Paris favorables. Le Tsar fait de la popularité dans la société et dans la population. Talleyrand l’encourage d’ailleurs dans son attitude de chef de la coalition et aussi de champion des idées libérales et constitutionnelles. Le Tsar, sous cette influence et sous celle, évidemment essentielle, de son tempérament, a pris vis-à-vis de la France une attitude réelle de magnanimité. Il l’a montré dans les conditions d’hébergement des troupes russes et de l’administration des provinces occupées, de son appui à toutes les solutions politiques des engagements au nom des Alliés, vis-à-vis de Talleyrand. Dans les négociations préliminaires, Talleyrand a délibérément joué la carte russe et il l’a fait avec un réel succès.

Il était assez paradoxal que l’armistice de fait, la suspension des hostilités, ait été signée avec Napoléon, à la suite des négociations entre le Tsar et les maréchaux, le 4 et le 5 avril, et non pas avec le gouvernement de la France. Cela s’explique parce que le désir essentiel et l’intérêt des Alliés étaient d’éloigner Napoléon au plus tôt, et c’est donc entre l’Empereur et les Alliés que les négociations pour la cessation de la guerre, en fait, ont eu lieu. Ensuite, on s’attaque au problème de l’établissement effectif de l’armistice. Le ministre anglais Castlereagh propose de commencer tout de suite des négociations, pour que la paix puisse être faite dès l’arrivée du Roi et, en attendant, que l’on fasse une convention d’armistice avec le gouvernement français ; il en est ainsi décidé le 13 avril. Talleyrand accepte ces négociations, avec d’ailleurs une certaine inquiétude, parce qu’il se trouve sans forces militaires en face d’une coalition armée. On étudie donc des conditions d’armistice dans des conférences des états-majors alliés, sous la présidence de Schwarzenberg, qui établissent un projet pour le 14 avril, puis en conférence de ministres, qui discutent sur ce plan des états-majors. Le projet établi par les Alliés est remis à Talleyrand le 17 avril.

Plusieurs questions se posaient : d’abord celle de la définition du territoire qui serait celui de la France. Les buts de guerre de la coalition s’étaient modifiés au fur et à mesure que les succès avaient été plus grands et que Napoléon opposait aux conditions qui lui avaient été successivement proposées des refus. A l’origine, c’est-à-dire au moment de la Conférence de Dresde et du traité de Töplitz entre les Alliés, le 9 septembre 813, les Alliés posaient les conditions suivantes : restitution à l’Autriche des provinces illyriennes, dissolution de la Confédération du Rhin et restitution des territoires situés entre les frontières de la Prusse et de l’Autriche d’un côté, le Rhin et les Alpes de l’autre ; il n’était pas question encore de l’Italie. A l’origine donc, les conditions des Alliés comportent le maintien de l’Empire français à l’ouest comme au sud de l’Europe.

Second programme, celui de Francfort, ce que l’on appelle les « notifications » de Francfort (4 décembre 1813). Les troupes impériale ont été chassées à ce moment d’Allemagne ; les Alliés demandent alors l’indépendance de la Hollande et de l’Allemagne, de l’Italie et de l’Espagne. Les notifications de Francfort comportent que « les souverains alliés étaient unanimement d’accord sur la puissance et la prépondérance que la France doit conserver dans son intégrité en se renfermant dans ses limites naturelles, qui sont le Rhin, le Alpes et les Pyrénées ». La France aurait ainsi « une étendue de territoire qu’elle n’a jamais connue sous ses rois ». Donc, à Francfort, les Alliés reconnaissent à la France ses frontières naturelles.

Mais, lorsque l’invasion est commencée, au congrès de Châtillon, les conditions qui sont remises à Caulaincourt sont de nouveau plus dures : le 17 février 1814, on demande à la France de renoncer à toutes les acquisitions territoriales faites depuis le commencement de la guerre, en 1792 : on lui demande également de reconnaître formellement certaines bases de reconstruction des territoires limitrophes de la France, qui sont énumérés en cinq points. Dans la déclaration de Vitry, le 25 mars 1814, qui a renouvelé la rupture avec la France, le texte porte : « La France rendue aux dimensions que de siècles de gloire et de prospérité sous la domination des rois lui avaient assurées... » ; il n’est plus question de frontières naturelles ; ce que l’on va imposer à la France, ce sont les « anciennes limites » du temps de la monarchie.

Or la France, écrasée, occupée par les troupes alliées, est à leur merci ; elle n’est pas en état de faire opposition aux conditions qui vont lui être posées.

D’autre part, la question n’était même plus entière. Le 18 janvier, Louis XVIII avait fait déclarer au général anglais par Monsieur qu’il était prêt à signer la paix sur les bases territoriales de la France avant la Révolution. Le 3 mars, le conseil de régence, c’est-à-dire les autorités bonapartistes laissées par l’Empereur quand il a quitté Paris, sous la présidence du roi Joseph, avait adopté à l’unanimité moins une voix, les conditions de Châtillon, c’est-à-dire le retour aux anciennes limites. Enfin, Napoléon lui-même offre, le 30 mars, par la voix de Caulaincourt, la paix sur la base des « anciennes limites ». Talleyrand a donc les mains liées sur ce point, avant même que la négociation s’engage.

Cependant, le Tsar, le jour de l’entrée à Paris, le 31 mars 1814, avait publié une déclaration qui comporte que « si les conditions de la paix devaient renfermer de plus fortes garanties lorsqu’il s’agissait d’enchaîner l’ambition de Bonaparte, elles doivent être plus favorables lorsque, par un retour vers un gouvernement sage, la France elle-même offrira l’assurance du repos ». En conséquence, les Alliés proclamaient qu’ils ne traitaient plus avec Napoléon et ils ajoutaient qu’ « ils respecteront l’intégrité de l’ancienne France, celle qui a existé sous ses rois légitimes. Ils peuvent même faire plus, parce qu’ils professent toujours le même principe que, pour le bonheur de l’Europe, il faut que la France soit grande et forte ». Cette phrase « ils peuvent même faire plus... » éveilla naturellement de grands espoirs dans l’opinion française. Les autres Alliés furent d’ailleurs mécontents de cet engagement qu’Alexandre prenait en leur nom : Castlereagh s’en plaint à son président du conseil, lord Liverpool, le 4 avril. Un autre plénipotentiaire, le comte de Munster, qui représentait le roi d’Angleterre pour le Hanovre, s'en plaint également dans une lettre au Prince-Régent, le 11 avril. Il y avait donc là, peut-être, une possibilité pour Talleyrand de jouer et d’obtenir davantage.

Comment ces anciennes limites seraient-elles définies ? Le procès-verbal des états-major comporte que « la cession des pays dont la France s’est accrue depuis 1789 étant politiquement décidée... » ; le procès-verbal des ministres, dans son paragraphe V parle des « forteresses situées dans les anciennes limites que la France avait en 1789 ». Ils disent plus loin : « Il sera exigé du gouvernement provisoire de la France que le gouvernement rappelle toutes les troupes françaises qui se trouveront hors des frontières qu’avait la France avant 1789. Ce rappel devra par conséquent s’étendre même aux districts que les souverains alliés seront disposés à laisser à la France hors des dites limites ». Ainsi, à l’origine, ce sont les frontières de 1789 que les états-majors et les ministres avaient envisagées.

Talleyrand répondit au projet d’armistice, qu’on lui présentait le 17 avril, par un contre-projet, le 19, et il discute avec les Alliés jusqu’au 22. Sur les détails de cette discussion, nous ne savons rien, sinon par quelques indications partielles que l’on trouve dans les lettres de Castlereagh à son gouvernement, c’est-à-dire que nous savons que l'on a discuté sur la flotte d’Anvers, sur la restitution des fonds de la banque de Hambourg, mais nous ne savons pas les autres points sur lesquels la discussion a été portée par Talleyrand. Tout ce que l’on peut voir, c’est que Talleyrand a obtenu des résultats ; il suffira de confronter les conditions de l’armistice du 23 avril avec le projet primitif du 17 pour voir les avantages que Talleyrand a obtenus.

Analysons cette convention. Vous en trouverez le texte dans l’ouvrage de Charles Dupuis Le premier ministère de Talleyrand¹ ou dans le recueil Les traités de la France de Clercq². Il y a d’abord, en tête de la convention d’armistice un préambule comportant des considérations politiques qui nous indiquent le but général des Alliés ; ce préambule fait rappel ou mention de l’amitié des Alliés pour la France et établit la nécessité de la paix avant même que les traités soient signés. Voici ce que je trouve dans ce préambule : « Les puissances alliées, réunies dans l’intention de mettre un terme aux malheurs de l’Europe et de fonder son repos sur une juste répartition des forces entre les États qui la composent – ceci est la conception générale qui sera développée au congrès de Vienne – voulant donner à la France, revenue à un gouvernement dont les principes offrent les garanties nécessaires pour le maintien de relations d’amitié, voulant aussi faire jouir la Franc, autant que possible, d’avance des bienfaits de la paix, avant même que toutes les dispositions aient été arrêtées, ont résolu de procéder... » Ainsi, ce préambule nous montre particulièrement le désir naturellement, des Alliés d’établir un statut définitif de la paix, et également ceci, qui nous intéresse tout spécialement que, en considération du nouveau gouvernement que la France s’est donnée à la place de l’Empire, on associera la France aux bienfaits de la paix et à la conclusion de la paix.

Comment le territoire est-il défini ? Le territoire français « tel qu’il se trouvait le 1^er janvier 1792 », non plus, vous le voyez, en 1789, mais au 1^er janvier 1792, c’est-à-dire à la veille du début de la guerre, et vous savez que dans l’intervalle, un certain nombre d’annexions avaient été opérées, sur la volonté même des populations, comme les annexions d’Avignon, du Comtat Venaissin, de Nice, etc.

Troisième stipulation : évacuation réciproque par la France et les Alliés des territoires où ils sont établis, évacuation par la France de toutes les places qui étaient occupées par elle en dehors des frontières de 1792 ; les places au-delà du Rhin et sur la rive gauche du Rhin seront évacuées dans les huit jours, les places du Piémont et de l’Italie dans les quinze jours et les autres avant le 14 juin. Les troupes qui évacuent conservent leurs armes et leurs bagages, leurs propriétés personnelles et l’artillerie de campagne ; elles abandonnent par contre les dotations des places en munitions et en matériel. La même chose est prévue pour les places de mer, en réservant, jusqu’au traité d’ailleurs, la question des flottes de guerre et des arsenaux, qui sera réglée au traité de Paris. De leur côté, les Alliés évacueront les troupes qu’ils ont en France. Le blocus est immédiatement levé, la liberté de pêche, la liberté de commerce rétablies. Les prisonniers sont immédiatement libérés, sans rançon ni échanges ; déjà, d’ailleurs, le Tsar avait donné l’ordre de libérer les prisonniers français de Russie. Sans attendre les délais prévus par l’évacuation, le territoire occupé sera remis aux administrations françaises ; toutes réquisitions sont arrêtées ; les autorités françaises auront à assurer la subsistance des troupes tant qu’elles seront sur le territoire. Jusque là, en effet, les Alliés levaient des impôts, exploitaient les ressources locales et faisaient vivre couramment leurs troupes des subsistances levées dans le pays. Aucune stipulation financière n’est imposée à la France. On rend donc à l’État toute sa liberté et tous ses moyens.

Voilà les stipulations de la commission d’armistice. Comment faut-il la juger ? On a attaqué Talleyrand, très violemment et très injustement, pour avoir accepté deux choses : d’abord la définition du territoire – mais nous avons vu qu’il était dans l’impossibilité de faire autrement, qu’il a, au contraire, obtenu des avantages. La déception que montra l’opinion est d’ailleurs restreinte à certains cercles très réduits, à cette époque ; c’est la déclaration du 31 mars qui avait fait naître l’illusion que les Alliés pouvaient laisser à la France la rive gauche du Rhin : jamais, dans leur idée, il n’en avait été question. On a également beaucoup attaqué Talleyrand sur le fait de l’évacuation des garnisons françaises qui se trouvaient un peu partout en Europe, en Allemagne ou en Italie, sans se rendre compte que ces garnisons auraient été bien impuissantes à se défendre, isolées qu’elles étaient chacune dans leur petit coin, si les Alliés les avaient attaquées.

Au contraire, Talleyrand a obtenu des avantages énormes : au point de vue matériel, ce fait considérable de la libération immédiate du territoire : l’occupation de la France par les armées alliées, en 1814, n’aura pas duré deux mois ; le fait, à la lumière de ce que nous avons connu depuis, est assez important. Du point de vue moral, la France a reçu cet avantage d’être traitée avec considération par les Alliés. Du point de vue politique, Talleyrand avait résolu avec beaucoup d’habileté la délicate question des troupes napoléoniennes restées en Europe, dont on pouvait se demander si elles n’allaient pas constituer un noyau d’opposition vis-à-vis du nouveau gouvernement : la convention avait l’avantage de faire apparaître les Bourbons comme ayant arrêté la guerre et apportant à la France le bénéfice de la paix, ce qui n’était pas sans avantage pour leur établissement définitif. Et, de fait, ce fut un immense soulagement de l’opinion générale en France, dans toutes les classes : la lassitude de la guerre était telle dans le pays que la France, en 1814, a fait bon marché de toutes les conquêtes qu’elle était obligée de rendre, sauf quelques petits cercles de l’armée, et d’ailleurs surtout des officiers subalternes ou des sous-officiers.

Il est significatif que Talleyrand se fait de la position qui est réservée à a France dans la nouvelle Europe une conception très large, très dégagée de la politique impérialiste. Il a compris que le seul atout que la France avait dans sa défaite était de rassurer l’Europe, de lui montrer qu’elle en avait fini avec la politique de conquêtes, avec les revendications territoriales. Par conséquent, il fallait éviter à tout prix d’éveiller la méfiance de l’Europe par la moindre prétention, par la moindre menace ; il fallait prendre nettement son parti du fait accompli, repartir sur de nouvelles bases. Enfin, comme pour l’opinion intérieure, il fallait persuader l’Europe que la restauration des Bourbons était un facteur définitif de paix européenne et une garantie, par soi-même, du caractère pacifique que la France était décidée à adopter.

Voilà quels sont les points réglés par les Alliés et le Gouvernement provisoire au moment où le Roi reprenait la direction effective du pays.

 

La paix française et le traité de Paris

La question qui se posait devant le gouvernement royal était donc celle de la paix française à rétablir, celle de négocier le traité que l’on appelle le premier traité de Paris avec les Alliés. Avec le retour du Roi, c’est la possibilité de l’organisation d’un gouvernement régulier. Talleyrand, cantonné d’ailleurs dans la politique extérieure, devient ministre des Affaires étrangères le 13 mai. L’objet de la politique du gouvernement et celle des ministres et des gouvernements alliés, d'un autre côté, est, en même temps, avant que ceux-ci quittent la France, d’établir la Constitution française – ce sera la Charte – et la paix : ce sera le traité de Paris du 30 mai.

Les conceptions de Louis XVIII et de Talleyrand en matière de politique étrangère.

Leurs conceptions sont analogues bien qu’ils ne se soient pas mis d’accord à l’avance, mais ni l’un ni l’autre ne sont des gens de la Révolution : ce sont des gens du XVIII^ème siècle et ils ont, en matière de politique étrangère, des conceptions semblables.

Ces conceptions font en réalité revivre le système qui a été celui de la France sous le règne de Louis XV et de Louis XVI, ce système dont nous trouvons déjà la conception chez le marquis d’Argenson, le ministre des Affaires étrangères, qui écrivait dans ses Mémoires³ « ce n’est plus le temps des conquêtes ; la France a de quoi se contenter de sa grandeur et de son arrondissement ; il est temps enfin de gouverner, après s’être tant occupé d’acquérir de quoi gouverner ». C’est la conception de Montesquieu, développée dans l’Esprit des lois ; Montesquieu voyait un rapport nécessaire entre la grandeur d’un État et sa constitution ; les limites sont marquées, dans l’esprit de Montesquieu, non pas par des fleuves ou des montagnes, mais par le caractère des habitants et par l’économie de leurs intérêts : « C’est une bonne fortune pour la France que son territoire soit proportionné à sa puissance et au génie tempéré de ses habitants » ; il en développe la théorie dans l’Esprit des Lois⁴. Surtout, c’est la conception de Vergennes, le grand ministre des Affaires étrangères de Louis XVI, et c’est Vergennes qui est le maître, en politique étrangère, de Louis XVIII, de Talleyrand et de cette génération qui prend la direction de la France en 1814.

Le meilleur énoncé de la politique de Vergennes, nous le trouvons dans le mémoire qu’il a adressé à Louis XVI, le 12 avril 1777, pour le dissuader de s’associer aux dessein de Joseph II sur la Bavière, en échange des Pays-Bas, offerts à la France. Ce mémoire, que je vais vous analyser, vous montre la philosophie, en quelque sorte, de la politique étrangère qui est celle de la France à la fin du XVIII^ème siècle et dans la première moitié du XIX^ème.

Vergennes conseille à Louis XVI de ne pas céder à des tentations d’annexion qui offrent plus d’inconvénients que d’avantages, sans parler, dit-il « de la perte de l’opinion, qui serait de toutes la plus regrettable ». Il ne faut pas s’associer au système prussien de partage de territoires : « Où en serait l’Europe si jamais, à ce que Dieu ne plaise, ce monstrueux système venait à s’accréditer ? Tous les liens politiques seraient dissous, la sûreté publique serait détruite, et l’Europe n’offrirait bientôt plus qu’un spectacle de confusion ». Au contraire, c’est dans une politique de modération qu’il voit la meilleure solution : en renonçant aux conquêtes, la France contraindra les autres à y renoncer aussi ; elle groupera autour d’elle, par son désintéressement tous les États menacés, dont la coalition se ferait automatiquement autour de la France. « Le Roi doit se faire le tuteur des princes faibles. Cette politique a fait depuis plusieurs siècles la grandeur, la sûreté et la gloire de cette couronne. Le système qui assure l’influence de la monarchie française sur toutes les affaires de l’Europe est devenu également pour elle un droit et un devoir ». En travaillant à la paix générale, dit-il, la France travaille pour son propre bien et elle assure sa suprématie. « Constituée comme elle est, la France doit craindre les agrandissements, bien plus que les ambitionner... elle a en elle-même tout ce qui constitue la puissance : un sol fertile, des denrées précieuses dont les autres puissances ne peuvent se passer, des sujets zélés et soumis, passionnés pour leur maître et pour une patrie : la France, placée au centre de l’Europe, a droit d’influer sur toutes les grandes affaires. Son Roi, semblable à un juge suprême peut considérer son trône comme un tribunal institué par la Providence pour faire respecter les droits et les propriétés des souverains. Si en même temps que Votre Majesté s’occupe avec assiduité à rétablir l’ordre intérieur de ses affaires domestiques, Elle dirige sa politique à établir l’opinion que ni la soif d’envahir, ni la moindre vue d’ambition, n’effleurent son âme et qu’Elle ne veut que l’ordre et la justice, son exemple fera plus que ses armées. La justice et la paix règneront partout et l’Europe entière applaudira à ce bienfait qu’elle reconnaîtra pour de la sagesse, et la vertu et la magnanimité de Votre Majesté ».

Voilà quelles sont les conceptions que Vergennes offre à la politique française. Ces conceptions, la Révolution, à son origine, les avait faites siennes, et le titre VI de la Constitution de 1791 énonçait les théories pacifique des constituants des États Généraux et déclarait que la France renonçait à toute politique d’agrandissement et de domination en Europe. Ainsi, la tradition de Vergennes et du début de la Révolution était une politique conservatrice et pacifique : La France, puissante et modérée, arbitre de la paix en Europe, parce que ne s’appuyant que sur le droit et sur la justice, voilà l’idéal de Vergennes et du XVIII^ème siècle.

A cette théorie, les deux hommes dont nous avons à nous occuper, Louis XVIII et Talleyrand, ont fait une adhésion formelle et, sur ce point, leurs vues sont restées permanentes. Louis XVIII l’avait expressément prononcée dans la déclaration qu’il a faite à Vérone, au moment où il prétend prendre la couronne par la mort du petit Louis XVII. Il a exprimé également la même théorie dans ses conversations avec l’agent anglais au mois d’août et au moins de septembre 1795 : « Le Roi espère, dit-il, que l’équilibre de l’Europe deviendra le principe directeur des souverains. Son seul désir serait d’y parvenir, sans chercher pour lui-même d’autre avantage que son rétablissement » et il répudie alors toute idée de conquête, tout système co-partageant : il veut faire de la loi de justice et de modération la règle du droit public dans toute l’Europe. Il cherchera, dit-il, la grandeur de sa couronne dans la paix, par la garantie des droits de chacun. Les mêmes idées, il les répète en 1803, au moment de la paix générale.

Il a conservé, d’autre part, toujours la haine de l’Autriche, et il est toujours resté défiant vis-à-vis de la Russie, qui a, dans sa grandeur rapide, quelque chose de monstrueux et de désordonné qui répugne à ses conceptions et à son esprit classique. Un changement, d’autre part, s’est produit dans ses idées, du fait des événements, vis à vis de l’Angleterre : c’est en Angleterre qu’il a trouvé refuge ; c’est l’Angleterre qu’il considère comme le véritable auteur de la chute de Napoléon, et il le déclare expressément, dans un toast au Prince-Régent, avant de quitter l’Angleterre, le 21 avril 1814 : « C’est aux conseils de Votre Altesse royale, à ce glorieux pays et à la confiance de ses habitants que j’attribuerai toujours, après la Divine Providence, le rétablissement de Notre Maison sur le trône de ses ancêtres ». Il y a là, dans cette reconnaissance vis-à-vis de l’Angleterre chez Louis XVIII un sentiment sincère ; il y a aussi l’idée du contre-poids nécessaire à établir à la puissance du Tsar, lequel, en effet, fut assez peu satisfait du toast de Louis XVIII.

Il faut ajouter, enfin, pour comprendre les idées de Louis XVIII, un élément qui est chez lui assez particulier, c’est la conviction qu’il a de la grandeur et de la supériorité du roi de France sur tous les autres rois de l’Europe, à la fois comme souverain et comme gentilhomme, comme étant le plus ancien gentilhomme de l’Europe ; il a, de son pouvoir, de sa grandeur, un sentiment de sa majesté tranquille et sûr de lui-même. Il fait sentir, au besoin, dans le protocole des réceptions, au tsar Alexandre et au roi de Prusse qu’ils ne sont, eux qui sont des souverains du XVIII^ème siècle, que des parvenus par rapport à la monarchie capétienne. Il faut ajouter l’importance qu’ont chez lui les liens dynastiques : il a des liens de famille étroits avec la monarchie de Sardaigne, d’où vient sa femme, et la famille de Saxe, d’où venait sa mère. Enfin, Louis XVIII, assez intelligent, assez sceptique, assez dénué de toute sensibilité pour être au-dessus de toutes espèce de système, de toute espèce d’idée, à priori, ne craindra pas les contradictions, les ingratitudes ; il est réaliste et, au besoin, opportuniste.

Quant à Talleyrand, les idées que nous lui avons vu développer dans sa carrière rejoignent tout à fait celles de Vergennes et celles de Louis XVIII. A l’origine – c’est la première grande manifestation de Talleyrand dans ses idées de politique étrangère – est le mémoire qu’il a adressé le 23 novembre 1792 de Londres, où il était en mission, au gouvernement sur les rapports actuels de la France avec les autres Etats de l’Europe. Vous croiriez entendre Vergennes : « La véritable primatie, la seule utile et raisonnable, la seule qui convienne à des hommes libres et éclairés, est d’être maître chez soi et de n’avoir jamais la ridicule prétention de l’être chez les autres... Pour les États comme pour les individus, la richesse réelle consiste non à acquérir ou à envahir les domaines d’autrui, mais à bien faire valoir les siens... Tous les agrandissement de territoires, toutes les usurpations de la force et de l’adresse, auxquels de longs et illustres préjugés avaient attaché l’idée de rang, de consistance politique, de supériorité dans l’ordre des puissances, ne sont que des jeux cruels de la déraison politique, de faux calculs de pouvoir dont l’effet réel est d’augmenter les frais et les embarras de l’administration... ». Il déconseille au gouvernement d’accepter toute offre d’annexer des peuples que la politique appelle à l’émancipation : « La France doit rester circonscrite dans ses propres limites, elle le doit à sa gloire, à sa justice, à sa raison, à son intérêt et à celui des peuples qui seront libres par elle » et il conclut : « Ainsi, après avoir rendu la liberté aux Savoisiens, aux Belges, aux Liégeois, etc. après avoir élevé les signes de la liberté sur les ports de l’Océan ou ceux de la Méditerranée, la France formera entre elle et tous les peuples des traités solennels de fraternité »

Vous le voyez, c’est la transposition, sous des termes différents, dan un langage du temps de 1789-1792, des mêmes idées que nous avons vues dans le mémoire de Vergennes. En 1814, Talleyrand transposera le même système dans un grand document, les instructions qu’il rédige pour lui-même, pour le congrès de Vienne.

Et pourtant, me direz-vous, Talleyrand s’est associé à une politique bien contraire à celle-là sous le Directoire et sous Napoléon, jusqu’au moment où il s’est détourné de façon totale de Napoléon en 1809 ? Oui, mais c’est toujours après avoir déconseillé cet impérialisme et avoir exposé des vues contraires : ainsi, en 1798, dans un mémoire, il conseillait au Directoire une politique de paix. Au début du Consulat, le 28 novembre 1799, dans une lettre au ministre de Prusse, il disait : « Il ne sera plus question de tout bouleverser en faveur de quelque sophisme ; nous tâcherons d’inspirer de la confiance en respectant les droits des autres gouvernements ». Le 17 octobre 1805, au moment de la coalition, dans un mémoire à Napoléon, à la veille de la campagne d’Autriche, et envisageant les conditions de la paix future, il développait des idées qui sont presque exactement celles qu’il énonce en 1814 pour l’Italie et pour l’Europe centrale, et, au moment de la paix de Presbourg, il conseillait la modération à Napoléon. Au lendemain de la victoire d’Eylau, il disait au duc de Dalberg, envisageant le cas où Napoléon pourrait mourir pendant la campagne : « Il faudrait se hâter d’annoncer à l’Europe que la France rentrerait immédiatement et sans réserve dans ses frontières du Rhin ». En 1807, il a quitté le ministère des Affaires étrangères pour ne pas s’associer à la politique qu’il jugeait désastreuse de Napoléon. A partir d’Erfurt, il travaille contre cette politique de conquêtes indéfinies de l’Empereur ; il disait, à Erfurt, au Tsar : « Le Rhin, les Alpes et les Pyrénées sont la conquête de la France ; le reste est la conquête de l ‘Empereur, la France n’y tient pas ». Vous voyez toujours la même idée : les limites naturelles, Pyrénées, Alpes et Rhin, rien au-delà. Metternich, dans un mémoire qu’il a écrit à son Empereur, le 4 décembre 1808, après une conversation avec Talleyrand, déclare que Talleyrand lui a énoncé les mêmes idées.

Ainsi, vous le voyez, à la fois Louis XVIII et Talleyrand sont d’accord pour répudier tout le système de conquêtes et d’expansion qui a été celui de Napoléon I^er et font bon marché des agrandissements territoriaux ; ils voudraient fonder la grandeur de la France sur son prestige et son influence, prestige et influence que lui vaudront d’une part, sa force et sa puissance matérielles (n’oubliez pas qu’à ce moment-là, la France est le pays le plus peuplé de toute l’Europe) mais aussi sa modération et son désintéressement. C’est par son désintéressement que la France pourra grouper autour d’elle tous les éléments qui, en Europe, peuvent se trouver menacés par une politique impérialiste. Il est assez curieux, vous le remarquerez, que ces deux sceptiques, ces deux réalistes que sont Louis XVIII et Talleyrand donnent cependant, dans leur programme politique, la première place aux facteurs spirituels et moraux de la politique, beaucoup plus qu’aux éléments de la force matérielle. C’est une heureuse rencontre pour la France que le hasard qui fait qu’en 1814, se trouvent placés à la tête du pays des hommes qui ont de pareilles conceptions, au moment même que la France se trouve privée de toute force matérielle.

Les négociations en vue du traité proprement dit

Les négociations, en vue du traité proprement dit qui va régler la situation de la France vis-à-vis de l’Europe, ont commencé, dès le 10 mai 1814, par des conférences entre Talleyrand et les ministres alliés.

Les Alliés sont unanimement disposés à prendre pour base le programme de Châtillon, en y ajoutant les quelques concessions promises par le tsar Alexandre le 31 mars, et à se montrer libéraux sur les questions secondaires, afin de ménager l’opinion. De même, ils sont décidés à inscrire dans le traité, passé particulièrement avec la France, quelques principes généraux de la réorganisation de l’Europe, mais sur ces points, ils ne se sont pas encore mis d’accord. En tout cas, la France n’est pas admise à négocier, sauf sur son propre sort ; elle reste tout à fait en dehors de la négociation poursuivie entre les Alliés, parallèlement aux travaux entre Talleyrand et les ministres, sur la réorganisation de l’Europe. Ces négociations de la paix européenne se font en secret, chez Metternich.

Le 10 mai donc, deux projets ont été remis à Talleyrand, l’un de Castlereagh intéressant les questions maritimes et coloniales, spécial, par conséquent, à l’Angleterre, l’autre de l’ensemble des Alliés, pour la paix générale qui comporte douze articles. Les deux négociations, sur les questions maritimes et coloniales, et, d’autre part, sur les questions générales, se font séparément, mais l’une et l’autre sont conduites par Talleyrand du côté français.

Voyons-les, l’une après l’autre, et d’abord la question de la paix continentale.

Talleyrand remit un contre-projet le 12 mai. La discussion se fit à la fois par conférences entre les ministres et par conversations particulières, mais nous ne savons, en réalité, rien de ce qui s’est passé dans ces conversations. Le résultat de ces négociations, nous ne pouvons le voir que par la comparaison entre le traité définitif et le projet remis le 10 mai à Talleyrand. Sur deux points spéciaux cependant, il fut nommé deux commissions chargées d’étudier les projets qui avaient été soumis et qui sont à soumettre aux plénipotentiaires et, sur ces deux points, nous avons des rapports précis. L’une de ces commissions a pour objet de fixer les limites de la France ; la France y est représentée par le marquis d’Osmond. Le projet des Alliés comportait, sur 1792 – qui a été inscrit dans la convention d’armistice –, un supplément d’à peine cinq cent mille hommes, formés par des enclaves comprises en territoire français, quelques cantons du département de Jemappes, du département de la Sambre-et-Meuse et du département de la Sarre, plus la partie de plaine de la Savoie. Talleyrand avait donné comme instructions d’obtenir une frontière défensive solide et une cession de territoire d’au moins six cent mille hommes, qu’il espérait bien pouvoir faire porter à un million ; il désirait qu’on ne prit pas ces concessions sur la Savoie, que, par intérêt de famille, Louis XVIII désirait ménager. Osmond proposa donc une frontière qui donnait à la France Dixmude, Ypres, Courtai, Mons, Namur, Luxembourg et Kaiserslautern, puis, sur protestation de Alliés et leur refus, le 14, une deuxième proposition nous laissant encore Tournai, Mons, Charleroi et Landau ; ensuite, on essaya encore de conserver Luxembourg. Mais, sur ce point, on se heurta à une opposition péremptoire de Castlereagh, qui est opposé à toute extension de la France du côté de la Belgique, et à une opposition plus douce dans les formes, mais aussi ferme dans le fond de Metternich. Il fallu donc céder sur ce point. Au moins la France refusa-t-elle de façon absolue d’abandonner le pays de Gex à Genève. C’est donc seulement par des enclaves et sur la plaine de Savoie, dans la partie savoyarde de la vallée du Rhône, que la compensation promise par Alexandre est donnée à la France. Cette discussion dura jusqu’au 20 mai.

L’autre commission était chargée de s’occuper des questions de finances. La France y était représentée par La Forêst. Elle commença ses travaux le 11 mai. Le résultat fut ici plus satisfaisant pour la France que sur les questions territoriales grâce à l’appui que donna le tsar Alexandre aux négociateurs français et malgré les prétentions prussiennes. La grosse discussion eut lieu surtout sur le paiement des fournitures faites pour le compte de la France et par contrat dans les pays occupés. La Prusse, pour sa part, réclamait cent trente millions. La France ne voulait pas prendre à son compte les pillages qui avaient pu être faits par les troupes impériales. Finalement, la France obtint de ne pas être chargée des pensions ni de la dette des pays qu’elle abandonnait et d’être libérée des sommes dus aux gouvernements, pour n’être chargée seulement que des sommes dues à des particuliers. La discussion dura, sur ce point, jusqu’au 24 mai. Une autre question fut réglée en faveur de la France, c’est celle des oeuvres d’art ; il fut entendu que la France ne rendrait que celles qui n’avaient pas été exposées, qui étaient restées dans les réserves des musées.

Autant que nous le voyons, par conséquent, la France a opposé une résistance aussi vigoureuse que possible aux demandes des Alliés, mais, sur la question politique essentielle, c’est-à-dire sur la question territoriale, elle se heurta à un bloc irréductible.

L’autre négociation porte sur les questions maritimes et coloniales, qui intéressent spécialement l’Angleterre. Elle est conduite directement par conversation entre Talleyrand et Castlereagh du 11 au 27 mai. D’une façon générale, l’Angleterre se montrait modérée : elle consentait à rendre les colonies françaises et les colonies hollandaises, du moment qu’elle garderait quelques points stratégiques qu’elle considérait comme essentiels, à savoir Malte, le Cap, l’île Maurice et, de l’autre côté Tobago et une autre rade dans les Antilles, probablement Sainte-Lucie. Elle faisait rendre la Guadeloupe par la Suède et la Guyane par le Portugal, auxquels on les avait promises. Sauf donc ces acquisitions stratégiques, l’Angleterre offrait de restituer les colonies françaises, mais avec démilitarisation des comptoirs de l’Inde. La France jouirait du traitement de la nation la plus favorisée dans le domaine du commerce de la Compagnie des Indes. Pour les flottes et les arsenaux, l’Angleterre consentait à rendre à la France et à la Hollande les vaisseaux qui avaient été construits dans les ports leur appartenant en 1792, et, pour le reste, on restituerait à la France les deux tiers des flottes de guerre et des arsenaux hors de la Hollande, l’autre tiers étant donné à la puissance qui possédait ces ports. Enfin, l’Angleterre demandait une stipulation comportant l’abolition de la traite des nègres.

Talleyrand remit, le 15 mai, un contre-projet. Il réclamait dans ce contre-projet tous les vaisseaux et tout le matériel de guerre de tous les ports, y compris les ports d’Italie par exemple. Il refusait d’abolir la traite parce que c’était, disait-il, une contre-partie de la rétrocession des colonies qui avait quelque chose d’humiliant, de blessant pour la France, et que, d’autre part, les ports commerciaux français étaient hostiles à l’abolition du commerce des nègres. Pour les colonies, le contre-projet de Talleyrand est assez curieux : il consentait à abandonner les territoires à l’est du Cap de Bonne Espérance, sauf liberté de commerce pour la France dans ces mers de l’est, à charge que l’on restituât à la France tout ce qu’elle avait possédé en Afrique et en Amérique, que les Anglais cèdent à la France les îles du golfe du Mexique : Saint-Vincent, Grenade, la Dominique, que l’on reconnaisse à la France ses droits sur Saint-Domingue avec engagement de ne pas mettre obstacle à une expédition française qui aurait pour objet de reprendre l’île. Enfin, il demandait de larges concessions pour les pêcheurs français dans l’archipel de Terre-Neuve et îles voisines et dans le golfe de Saint-Laurent. Il y a là une orientation assez curieuse : Talleyrand proposait une sorte de partage des mers, les colonies de l’ouest, côté Atlantique pour la France, Océan indien et Extrême-Orient pour l’Angleterre.

Castlereagh et le gouvernement anglais obtinrent finalement, et assez facilement, le retour au projet anglais pour les stipulations territoriales. Ils acceptèrent de donner un engagement pour Saint-Domingue, mais ne voulurent absolument pas donner à la France, à Terre-Neuve, autre chose que ce qui était stipulé dans le traité de Versailles en 1795. Enfin, sur la question de la traite des nègres, après un long débat, ils consentirent à se satisfaire d’un engagement de la France de soutenir le point de vue anglais au congrès et d’abolir, pour ce qui était d’elle, la traite au bout d’un délai de cinq ans. Donc, sauf ces réserves stratégiques, l’Angleterre se sent assez sure de sa supériorité navale et commerciale pour se montrer généreuse vis-à-vis de la France.

Enfin, dans cette négociation du traité, nous voyons un certain nombre de propositions qui sont de l’initiative de Talleyrand et que nous connaissons par les traces qu’elles ont laissées dans les pièces d’archives de Vienne. Talleyrand proposa un désarmement. Considérant le poids des dépenses, l’entraînement réciproque à armer, les occasions de guerre qui en résultent, il demandait qu’ « il fut examiné sincèrement à quel nombre de troupes les puissances pourraient, en temps de paix, réduire leurs armées respectives, eu égard toutefois à l’étendue, à la population, à la situation géographique et à la situation intérieure de chacune d’elles ». Il y a là une proposition curieuse qui sera reprise à plusieurs moments dans le courant du XIX^ème siècle, notamment sous le Second Empire par Napoléon III. Pour augmenter, d’autre part, les liens d’intérêt entre les Etats, il proposait d’assimiler les étrangers aux indigènes pour les droits de propriété et les conséquences de ces droits, par exemple pour les droits de succession. Enfin, il proposait que l’on établît la liberté de navigation du Rhin et de tous les grands fleuves internationaux. Ce point, il l’expliquait dans ses instructions aux négociateurs : il considérait que la liberté du Rhin et de l’Escaut donnait à la France tous les avantages que lui aurait valus la possession territoriale de la Belgique, sans avoir les charges de cette possession. A un moment, il dit que ce qui l’intéresse en Belgique, ce sont les fleuves : « Savez-vous où est ma Belgique ? Elle est dans la liberté des fleuves. C’est là tout ce que je veux ». Il réussira sur ce point, à gagner sa partie : il restera de la demande de Talleyrand le statut international du Rhin et des grands fleuves internationaux. Vous voyez que dans ces propositions qui émanent de lui, Talleyrand montre une singulière ouverture d’esprit aux questions économiques et de droit international, que l’on n’aurait pas attendue.

Il est donc tout à fait inexact de représenter l’attitude de la France comme passive et disposée à tout accepter des Alliés, comme Lacourt-Gayet⁵ représente Talleyrand dans son ouvrage. La situation de la France était évidemment très difficile, elle n’avait pas de moyens suffisants pour s’opposer aux exigences des Alliés, néanmoins Talleyrand a résisté aussi fortement qu’il l’a pu et non sans résultat. Seulement, il avait grand soin de ne pas soulever des exigences qui pussent mécontenter sans espoir de succès les Alliés.

Les stipulations du traité.

Ce traité fut donc signé le 30 mai 1814. Le texte intégral se trouve dans le recueil de de Clercq⁶. Il y a en réalité non pas un traité, mais quatre traités identiques, signés avec l’Autriche, la Prusse, la Grande-Bretagne et la Russie, traités de trente-trois articles, plus six articles « séparés et secrets » ; les articles secrets sont communiqués à la France, mais non signés par elle, dit, dans son ouvrage sur le premier ministère de Talleyrand, M. Charles Dupuis⁷ ; quand on se rapporte au texte, on se rend compte qu’en réalité, les six articles ont été signés par la France au même titre et de la même façon que les trente trois articles patents.

Après ce traité, des traités semblables furent signés avec les Alliés secondaires, avec la Suède le 8 juin, avec le Portugal le 12 juin, avec l’Espagne le 20 juillet. Pour les autres petits Etats de la coalition, on leur communique seulement le traité de Paris et il est entendu qu’ils signeront en même temps que les actes généraux du Congrès qui rétablira la situation européenne.

Analysons donc ce traité. Voyons d’abord quelle est la situation faite à la France par le traité des différents points de vue.

Du point de vue politique, la France est mise sur pied d’égalité avec les Puissances et les considérant du traité sont plein de révérence pour les Bourbons. Voici ce que comporte en effet le préambule : « Sa Majesté et les Alliés..., étant animés d’un égal désir de mettre fin aux longues agitations de l’Europe et aux malheurs des peuples par une paix solide, fondée sur une juste répartition des forces entre les Puissances et portant dans ses stipulations la garantie de sa durée..., Sa Majesté l’Empereur d’Autriche, roi de Hongrie et de Bohême, et ses alliés ne voulant plus exiger de la France, aujourd’hui que, s’étant replacée sous le gouvernement paternel de ses rois, elle offre ainsi à l’Europe des conditions de stabilité et de sécurité, les conditions qu’elle lui avait demandées sous son précédent gouvernement, etc. ». De même, l’article I^er du traité indique que la paix doit être générale : « Il y aura, à compter de ce jour, paix et amitié entre les Alliés. Les hautes Puissances contractantes apporteront tous leurs soins à maintenir, non seulement entre elles, mais encore, autant qu’il dépend d’elles, entre tous les Etats de l’Europe, la bonne harmonie et l’intelligence si nécessaire à son repos ». Vous voyez que le traité de Paris est donné comme le premier état d’un statut international qui devra établir la paix générale et perpétuelle en Europe.

Du point de vue territorial, la situation de la France est réglée par les articles II et III : c’est le territoire tel qu’il était au 1^er janvier 1792 ; plus quelques rectifications de frontières au nord, quatre cantons du département de Jemappes et quatre du département de Sambre-et-Meuse et également,, sur la frontière du nord-est, Sarrebruck d’une part et l’arrondissement de Landau de l’autre, plus les enclaves qui dépendaient autrefois de l’Empire germanique et des territoires pontificaux, et enfin la Savoie de plaine c’est-à-dire les arrondissements de Chambéry et d’Annecy ; ces rectifications donnaient à la France, en plus de la frontière du 1^er janvier 1792, 636 401 habitants.

Du point de vue colonial, la France recouvrait toutes ses colonies du 1^er janvier 1792, sauf les trois îles de Tobago, Sainte-Lucie, dans les Antilles et l’île de France, aux Mascareignes ; elle avait le droit de faire librement le commerce dans les Indes ; on lui reconnaissait le droit de reprendre Saint-Domingue aux indigènes révoltés, ce qui était inscrit dans un article additionnel.

Du point de vue financier enfin, les Alliés ne demandaient pas à la France d’indemnité de guerre. On renonçait réciproquement à toute créance d’État à État et on déchargeait spécialement la France des dettes hypothécaires dans les pays qu’elle cédait. La seule charge que la France assumait, c’était de payer les sommes dues à des particuliers « en vertu de contrats et autres engagements formels, tant pour fournitures qu’à raison d’obligations légales ».

Voilà les stipulations qui fixent le statut de la France.

Le second point du traité comporte des garanties données aux populations qui changent de maître : une amnistie pleine et entière est spécifiée de la façon la plus formelle par l’article XVI, le droit de propriété et d’option est maintenu pour six ans aux populations des territoires cédés, la vente des biens nationaux faite en Belgique, sur la rive gauche du Rhin et dans les départements des Alpes est irrévocable. Enfin, les droits d’aubaine et de détraction sont abolis, c’est-à-dire qu’est supprimé ce droit ancien qui donnait à un Etat le pouvoir de recueillir la succession des étrangers qui mouraient sur son territoire.

Le Traité de Paris contient encore des stipulations relatives au statut européen, lequel n’est pas encore fixé et le sera par le Congrès de Vienne. On trouve ces stipulations à deux endroits, dans le traité proprement dit, le traité ouvert à l’article VI, où il est stipulé que la Hollande, sous le gouvernement de la Maison d’Orange, recevra un accroissement de territoire considérable, que l’Italie sera composée d’États souverains, que la Suisse sera indépendante et se gouvernera elle-même, enfin, que Malte est cédée à l’Angleterre. Pour la répartition des territoires vacants, les Puissances se réuniront en Congrès, ce qui est stipulé dans l’article XXII. Ces différents points ne sont pas autre chose que ceux qui avaient déjà été établis dans les négociations de Châtillon entre Caulaincourt et les Alliés. Dans les six articles secrets, il était stipulé que la disposition à faire des territoires auxquels la France renonçait en Europe se ferait sur des principes d’équilibre et sur des bases « arrêtées par les Puissances entre elles » et d’après quelques dispositions que l’on énumérait : les possessions autrichiennes et les possessions du Piémont dans l’Italie du Nord étaient définies ; la France et les autres Puissances donnaient leur garantie à la Confédération suisse et à sa neutralité ; le territoire de la Hollande était défini comme comportant à la fois les anciennes Provinces-Unies et la Belgique ; enfin, la rive gauche du Rhin servirait à l’accroissement de la Hollande et à la compensation à donner à la Prusse et aux autres Etats allemands. Ces stipulations, vous le voyez, restent assez vagues, sauf sur deux points, qui sont les seuls précisés : la Hollande et l’Italie du Nord.

Il n’y a donc, vous le voyez dans ces traités, rien sur l’Europe proprement dite. Le Congrès, où les signataires du traité et tous les belligérants se rencontreront, devra fixer ces stipulations.

Enfin, le traité comporte des clauses de droit international : le statut du Rhin et des fleuves internationaux (article V), la définition des droits individuels des populations cédées. Relativement à la traite des noirs, un article I^er additionnel au traité anglais décide que la question sera discutée au Congrès international, la France soutenant le point de vue anglais et s’engageant, pour sa part, à abolir la traite dans un délai de cinq ans.

Que faut-il penser de ce traité de Paris ? Les auteurs du traité, Alexandre et Castlereagh, sont persuadés d’avoir été très généreux vis-à-vis de la France. Pour les victimes, c’est-à-dire pour La France, pour Louis XVIII et Talleyrand, ils sont persuadés de s’en être tirés au mieux du monde, et, dans ses instructions aux ambassadeurs de cette époque, plus tard dans ses Mémoires et dans les lettres dans lesquelles il revient sur la question, Talleyrand a toujours soutenu le même point de vue, à savoir que le Traité de Paris a été le meilleur que l’on pût obtenir dans les circonstances où l’on était. Quant à l’opinion publique, sauf une partie de l’armée, elle était tellement lasse de la guerre, tellement persuadée que le grand empire européen était une chose précaire, qu’elle s’est satisfaite de la paix, bien que cette paix lui coûtait toutes les conquêtes de la Révolution. La France avait été battue, la question territoriale était réglée contre elle, les Alliés, sauf ce point, avaient fait preuve vis-à-vis d’elle de modération, du désir d’effacer les souvenirs de la guerre, ils l’affirmaient à plusieurs reprises dans le traité et acceptaient de considérer la monarchie des Bourbons comme étant un gage de paix européenne.

Enfin, la situation d’un pays n’est pas faite seulement par les stipulations du traité qui règle sa position, ce que Talleyrand appelait « la Puissance absolue » de l’Etat, elle est aussi le fait de la situation des autres puissances, de ce que Talleyrand appelle « la Puissance relative » de l’État et, sur ce second point, tout restait à régler, puisque le Traité de Paris ne stipulait que pour la France et qu’il y avait encore le traité européen à faire, à établir la paix générale qui devait être faite par le Congrès. C’est ce dernier point qu’il nous reste à voir : il nous faut étudier la paix européenne au Congrès de Vienne.

 

La paix européenne – le congrès de Vienne

Ce traité de paix, nous venons de le voir était incomplet ; il ne stipulait pas pour le reste de l’Europe, mais c’était un point de départ possible pour une politique française.

Les vues de Talleyrand relatives au traité et à la position de la France

Talleyrand, au lendemain du traité de Paris, a certaines illusions sur le rôle que la France peut encore jouer en Europe. Son interprétation du traité est, en effet, optimiste. Nous avons plusieurs textes nous montrant les pensées de Talleyrand sur ce point, notamment une lettre de lui à l’ambassadeur de France à Londres, le comte de La Châtre, le 13 juin 1814 : Talleyrand est persuadé que, désormais, la France est certaine de conserver son rang de grande puissance, que sa situation est excellente du fait que les autres États auront besoin d’elle pour organiser la sécurité de l’Europe. Maintenant, d’autre part, que la paix est faite, il faut établir que la France doit être traitée en égale par les autres Puissances pour le Congrès. Au contraire, puisque le traité prévoit un certain nombre de points, la liberté de manœuvre de la France et sa possibilité de collaboration à la paix européenne sont donc certaines. Talleyrand pense bien, sans doute, qu’il va se heurter à des difficultés ; son but est de forcer la porte et d’être admis à discuter sur le pied d’égalité avec les autres Puissances. On trouve une expression analogue, plus forte encore, de ces espérances dans d’autres pièces postérieures, on en trouve dans ses Mémoires, dans les entretiens qui nous sont rapportés de lui avec les chargés d’affaires à Paris, en particulier avec le comte de Münster, qui est le représentant du roi de Hanovre au début de septembre.

Sur qui Talleyrand compte-t-il pour faire prévaloir cette politique ? Ici, nous le voyons retourner complètement sa position diplomatique. Jusqu’ici, il a travaillé avec le Tsar et s’est appuyé sur le Tsar ; mais le Tsar a eu des déceptions à Paris : Louis XVIII, dans les différentes entrevues qu’il a eues avec lui, l’a froissé dans son amour-propre ; le Tsar est mécontent, d’autre part, il trouve le libéralisme de Louis XVIII insuffisant et lui reproche, en particulier, le rejet de la Constitution du Sénat. Il s’est pris de ces déceptions à Talleyrand, qu’il refuse de recevoir au moment où il quitte Paris, si bien que Talleyrand est amené à lui écrire une lettre, très digne d’ailleurs, où il lui expose, le 13 juin, le point de vue de la France et lui donne les assurances nécessaires et les explications voulues. Talleyrand a d’ailleurs déjà entrevu les ambitions du Tsar à dominer l’Europe et la dépendance où la Prusse se trouve vis-à-vis du Tsar. Aussi, retournant, comme je vous le disais, sa position, mise-t-il maintenant délibérément sur l’Angleterre. Il l’indique dans les instructions au comte de La Châtre et dans celles qu’il donne au chargé d’affaires près du Tsar, Juste de Noailles. Il est persuadé que les intérêts européens de la France et de l’Angleterre coïncident, en particulier sur deux points : sur Naples et sur l’Espagne. Il compte donc sur l’Angleterre pour l’introduire dans le concert européen, et c’est à elle qu’il va s’adresser et avec elle qu’il va essayer de travailler jusqu’à l’ouverture du Congrès.

La situation devant laquelle se trouve Talleyrand est en réalité beaucoup moins favorable qu’il ne le croit : les quatre Alliés sont absolument décidés à régler sans la France les questions européennes ; ils ont commencé les négociations entre eux, à Paris, les ont ensuite poursuivies à Londres, où ils ont rendus visite au Régent d’Angleterre. Ils n’ont pu se mettre d’accord ensuite, du fait des ambitions russes sur la Pologne et des ambitions prussiennes sur la Saxe. Aussi, ont-ils décidé, par un protocole du 20 juin d’ajourner l’ouverture du Congrès au 1^er octobre, en maintenant le statu quo jusque là. Le 29 juin, ils ont même signé entre eux une convention renouvelant le traité de Chaumont contre la France et fixant les contingents respectifs qu’ils auraient à maintenir afin de protéger les arrangements qui doivent encore avoir lieu et de maintenir l’ordre et le repos. C’est pour Talleyrand une grosse déception, qu’il dissimule en présentant les choses au mieux à ses ambassadeurs dans une circulaire du 15 juillet. Ces deux décisions sont évidemment, sinon anti-françaises, tout au moins peu favorables à la France.

Non seulement les Alliés sont décidés à régler sans la France les questions européennes, mais ils tiennent le gouvernement français dans une ignorance complète de leurs desseins. Non seulement on ne dit rien à Talleyrand, mais on laisse même les ambassadeurs des Puissances dans l’ignorance pour éviter des indiscrétions. Metternich, en repassant par Paris, à son retour de Londres, a donné quelques explications lénifiantes, mais sans aucune précision. Talleyrand s’efforce de savoir ce que voudraient faire les Alliés ; il interroge en particulier l’ambassadeur d’Angleterre, sir Charles Stuart, avec lequel il a de fréquents entretiens, il envoie le duc de Berry à Londres, sans réussir à rien savoir. Il prend alors le parti d’inviter Castlereagh à s’arrêter à Paris en allant à Vienne. Or, Castlereagh désirait, de son côté, connaître les vues de la France sur la question de Pologne et sur celle d’Italie et il désirait empêcher un rapprochement éventuel de la France et de la Russie. Wellington le conseillait de la même façon. Bref, Castlereagh consent à faire un détour, et il arrive à Paris le 28 août, pour des entretiens rapides avec le Roi et avec Talleyrand. Il a prévenu à l’avance Talleyrand qu’il ne devait pas s’attendre à ce que l’Angleterre se sépare de ses alliés et se soustraie aux engagements qu’elle a pris envers eux ; mais, sauf cela, il ne fait pas de difficulté à lui exposer ses vues, à savoir que l’Angleterre craint l’ambition de la Russie sur la Pologne ; il reconnaît la parenté des vues entre la France et l’Angleterre sur Naples et sur l’Espagne, l’utilité d’une entente franco-anglaise pour la paix ; il rassure enfin Talleyrand sur la portée des entretiens préliminaires qui ont eu lieu jusqu’ici.

Talleyrand retire de cet entretien beaucoup d’optimisme. Il est pleinement rassuré et il autorise Castlereagh à se fortifier devant les autres Puissances des vues de la France dans la discussion.

Il est donc certain que Talleyrand est persuadé de jouer un rôle important, et, de ce rôle, il a déjà arrêté la combinaison. Nous la trouvons dans les Instructions qui ont été rédigées pour lui pour le Congrès de Vienne dans le courant du mois de septembre. Ces instructions ont été rédigées par Talleyrand lui-même, mais à la suite de nombreux entretiens avec le Roi, et elles expriment la pensée commune entre le Roi et son ministre. Ce document est d’un très grand intérêt, d’abord par la doctrine qu’il expose en matière de politique étrangère et qui est, en somme, celle que le gouvernement de la Restauration, d’un bout à l’autre, et même on peut dire celui de la Monarchie de Juillet ont poursuivi jusqu’en 1848. Ces instructions ont d’autre part, un intérêt actuel, en ce sens qu’elles permettent de comparer à cet objet de Talleyrand les résultats du Congrès et, par là même, de se rendre compte des résultats que la politique française a obtenus. Ces instructions sont considérées par les diplomates, traditionnellement, comme un chef d’œuvre diplomatique. Elles sont, en effet, d’une belle langue, d’une hauteur de vue suffisante. Ce qui est particulièrement frappant dans ces instructions, c'est qu’elles forment un système, où tout s’enchaîne, admirablement bâti et déduit, cohérent au point d’entraîner obligatoirement la conviction. C’est une sorte de tableau idéal de la politique française et de la politique européenne, au point même qu’elle apparaît comme une construction de l’esprit plus encore que comme un document s’appuyant sur des faits. Pourtant, ces instructions ont une valeur pratique, puisque ce sont elles qui ont servi de guide et qui ont déterminé les positions de Talleyrand. Vous trouverez ces instructions dans les Mémoires de Talleyrand, où elles forment quarante pages, au tome II, page 214 et vous en trouverez une longue analyse dans le livre de Charles Dupuis le ministère de Talleyrand en 1814⁸.

Si nous analysons rapidement ce document, nous constatons qu’il comporte deux parties : une première partie intitulée Examen raisonné des questions concernant la composition, la compétence, la procédure du Congrès. Cette partie est divisée en sept points et Talleyrand y envisage les États qui doivent être représentés au Congrès, la compétence que doit avoir ce Congrès, la procédure qui doit y être employée. La deuxième partie est intitulée : Étude des questions posées sous le rapport de l’intérêt de la France et détermination de la politique à suivre par la France. Talleyrand y définit d’abord les conditions de l’équilibre européen, pas seulement par des éléments de forces passagères, mais par l’établissement du droit et de la justice, et ensuite la politique de conservation de cet équilibre. C’est à la lumière des principes qu’il a posés qu’il étudie alors les questions, questions d’Italie, d’Allemagne, de Pologne et questions secondaires. Enfin, dans un dernier paragraphe, les dernières pages, Talleyrand tire la conclusion de cette étude, en établissant l’ordre d’importance des questions pour la France et, par conséquent, l’attitude que cette importance particulière dicte aux plénipotentiaires français.

Quels sont les points essentiels à retenir de ce document ? D’abord sa doctrine politique, la conception de Talleyrand et, par conséquent, le gouvernement français se font de la souveraineté et de la légitimité. Pour Talleyrand et les plénipotentiaires français, il y a deux principes fondamentaux, l’un que la souveraineté ne peut être acquise par le simple fait de la conquête, ni passer au conquérant si le souverain ne la lui cède, l’autre qu’aucun titre de souveraineté et, conséquemment, le droit qu’il suppose n’ont de réalité pour les autres Etats qu’autant qu’ils l’ont reconnu. Ainsi, le principe de la souveraineté a pour conséquence le principe de légitimité, la conquête ne crée pas par conséquent de droit. Un second point de doctrine est la conception que Talleyrand se fait de l’équilibre européen, qui ne doit pas être considéré seulement comme fondé sur l’équilibre matériel des forces, mais doit reposer sur l’établissement du droit et de la justice, par conséquent non pas seulement sur ds données matérielles, mais sur des principes moraux.

La conséquence que Talleyrand tire de ces principes posés relativement à l’attitude qui est dictée par eux à la délégation française, c’est que la France doit prendre la protection des petits Etats, qu’elle doit rester absolument ferme sur les principes, que la condition essentielle de sa politique est d’affirmer son désintéressement. Quant aux solutions pratiques qui en découlent, c’est, pour la France, l’opposition absolue aux ambitions russes et prussiennes, la collaboration nécessaire avec l’Angleterre, la défiance et les précautions à prendre vis-à-vis de l’Autriche. C’est dans ce sens que Talleyrand envisage la solution de la question d’Italie, de la question polonaise, d’une façon générale des questions de l’Europe centrale.

Ces instructions étant signées, le Roi donna à Talleyrand pleins pouvoirs de négociation. D’ailleurs, pendant tout le temps du Congrès, Talleyrand se réfère à son gouvernement par des lettres et des rapports très fréquents. Il n’emmène avec lui qu’un petit nombre de collaborateurs : le duc de Dalberg, qui est son homme de confiance et dont il se servira pour agir sur l’opinion à Vienne, Alexis de Noailles qui représente l’opinion ultra-royaliste de France, La Tour du Pin, qui est un technicien de la diplomatie et qui lui servira pour les difficultés, et enfin des gens du ministère, rédacteurs ou collaborateurs, dont le principal est La Besnardière, qui est un de ses agents essentiels ; avec La Besnardière, il y a trois agents subalternes. La délégation est, vous le voyez, petite. Talleyrand part de Paris le 16 septembre et arrive à Vienne le 23. Il porte officiellement le nom de Prince de Talleyrand : en effet, il a dû renoncer, par le Traité de Paris, à la principauté de Bénévent qui lui avait été donnée par l’Empereur, mais Louis XVIII, contrairement d’ailleurs à tous les usages traditionnels, lui a maintenu le titre de prince, sans assise territoriale.

Talleyrand à Vienne

Il faut étudier la politique de Talleyrand à Vienne avec beaucoup d’esprit critique. C’est avec défiance qu’il faut envisager les rapports de Talleyrand au Roi, puis le mémoire que Talleyrand a ensuite écrit sur les résultats de sa mission. En effet, ces documents sont animés par un esprit courtisan vis-à-vis de Louis XVIII, Talleyrand s’efforçant de lui donner les nouvelles les plus favorables possible. Talleyrand s’est constamment vanté de son rôle et l’a amplifié. D’autre part, les Français ont naturellement un esprit d’égocentrisme qui leur fait voir un triomphe national un peu partout. De plus, il s’est accroché à cette politique de Talleyrand à Vienne, une véritable tradition historique, dont vous trouverez le plus bel exemple dans Albert Sorel : on considère que la mission de Talleyrand à Vienne est un chef d’œuvre de diplomatie, d’une habileté supérieure, et, pour peu, on lui attribuerait les résultats essentiels du Congrès de Vienne. Nous verrons que la chose est beaucoup moins simple et l’action de Talleyrand beaucoup moins efficace qu’il ne l’a dit lui-même. Nous serons amenés à comparer les faits même à ce que Talleyrand en a donné.

Rappelons pour commencer que Talleyrand arrive à Vienne avec l’ambition et la persuasion qu’il va pouvoir forcer la porte de la conférence, qu’il va faire admettre la France sur le pied d’égalité avec les autres Puissances bien qu’elle ait été vaincue, et qu’il va prendre part à la discussion et aux décisions qui vont régler le sort de l’Europe. Dès qu’il est arrivé, il est ainsi amené à engager des batailles pour se faire admettre dans le cercle des Puissances, et d’abord sur la question de la procédure, avant même d’aborder les questions fondamentales.

Il remet dès le lendemain de son arrivée, le 28 septembre, une note sur la Pologne. Il voulait, par cette note, exposer le danger de la politique russe, s’attirer la bienveillance de l’Angleterre et de l’Autriche et, en même temps, grouper autour de la France les petites Puissances. Il a déjà travaillé dans ce sens quand il était à Paris, auprès de leurs ambassadeurs, et en particulier à Vienne, il va se charger, par des relations intimes, des intérêts de l’Espagne avec le représentant de l’Espagne, le comte de Labrador et de ceux de la Sardaigne, dont le représentant est le comte de Saint-Marçan.

Pendant ce temps, les Quatre ont poursuivi leurs négociations, sans aboutir, d’ailleurs, et leurs divergences se sont même aggravées, au point qu’ils sont arrivés à se rendre compte qu’ils ne seront pas prêts pour ouvrir officiellement le Congrès le 1^er octobre, comme il avait été prévu. Ils ont donc décidé, après quelques discussions sur ce point, par un protocole du 22 septembre, que la France resterait exclue de ces négociations, en vertu des stipulations arrêtées entre eux et du Traité de Paris, et, le 23, ils s’arrêtent à une procédure qui distingue deux sortes de questions : les questions relatives « aux grands intérêts de l’Europe, comprenant les rapports des puissances entre elles, la fixation des limites et la disposition à faire des pays provisoirement occupés et administrés par les Puissances alliées », c’est-à-dire toutes les questions politiquement fondamentales, seraient délibérées entre eux quatre ; leur accord serait ensuite communiqué à la France et à l’Espagne « invitées à faire connaître leurs opinions et leurs vœux » ; et encore, ce dernier point, c’est Castlereagh qui avait réussi à l’obtenir des Alliés. Quant aux autres questions, concernant l’organisation de la Confédération germanique en particulier, elles seraient réglées par l’Autriche, la Prusse, la Bavière, le Wurtemberg et le Hanovre. Les décisions proprement dites, c’est-à-dire la signature solennelle des décisions prises, seraient faites alors avec le concours de tous.

Le 30 septembre, Talleyrand et Labrador sont convoqués pour recevoir communication de ces décisions. Dès que le mot « Alliés » apparaît dans le texte qu’on lui lit, Talleyrand s’emporte et fait une scène : « Alliés ? Et contre qui ? Ce n’est pas contre Napoléon, il est à l’île d’Elbe. Ce n’est sûrement pas contre le roi de France : il est garant de la durée de cette paix ! Messieurs, parlons franchement : s’il y a encore des Puissances alliées, je suis de trop ici ! » et il continue « Et cependant, si je n’étais pas ici, je vous manquerais essentiellement. Je suis peut-être le seul qui ne demande rien : de grands égards ; c’est là tout ce que je veux pour la France. Elle est assez puissante par ses ressources, son étendue, sa population. Je ne veux rien, je le répète, et je vous apporte immensément : la présence d’un ministre de Louis XVIII consacre ici le principe sur lequel repose tout l’ordre social... » Émus par cette sortie, les Alliés sont alors amenés, le lendemain, par une note du 1^er octobre, à décider que le Congrès s’ouvrira plus tard et qu’on attendra, pour réunir le Congrès le 1^er novembre, que les questions « soient arrivées à un degré de maturité suffisant ». Quelques jours après, le 8 octobre, chez Metternich, Talleyrand est convoqué : ici encore une scène éclate entre lu et l’envoyé prussien, le baron de Humboldt. Talleyrand veut que l’on spécifie qu’il sera procédé « conformément au droit public ». Humboldt s’écrie « Que fait ici le droit public ? » « Il fait que vous y êtes ! » répond Talleyrand. Et quand Hardenberg soulève encore la question : « Non, Monsieur, le droit public, c’est inutile, cela va sans dire » « Si cela va sans dire, cela ira encore mieux en le disant ! » s’écrie Talleyrand. Finalement Talleyrand accepte l’ajournement et la procédure que les Alliés proposent, c’est-à-dire la préparation des questions par des conférences particulières. En fait, les Alliés continuent de discuter entre eux comme avant, par des notes et des mémorandums qu’ils échangent ou par des conversations particulières, sans qu’il y ait de conférences et, par conséquent, sans que Talleyrand soit admis à discuter.

Talleyrand n’a donc en réalité rien obtenu. Il a été barré par l’accord des Quatre, soit comme représentant de la France, soit comme avocat des petites Puissances. Il a d’ailleurs de multiples témoignages où il se heurte à un parti pris et à une incompréhension complète de la part des Allés : il a, par exemple, une conversation avec le Tsar qui est particulièrement significative de la position prise par les uns et les autres, cela au 1^er octobre : « Parlons de nos affaires, dit le Tsar, il faut que nous les finissions ici » - « Cela dépend de votre Majesté ; elles finiront promptement et heureusement si Votre Majesté y apporte la même noblesse et la même grandeur d’âme que dans celles de la France » - « Mais, il faut que chacun y trouve ses convenances ! » - « Et chacun ses droits ! » - « Je garderai ce que j’occupe » dit le Tsar. « Votre Majesté ne voudra garder que ce qui est légitimement à elle » répond Talleyrand et ce dialogue continue : « Mais si vous ne voulez point que chacun trouve ses convenances, que prétendez vous ? » - « Je mets le droit d’abord et les convenances après ! » - « Les convenances de l’Europe sont le droit ». Pour finir, Talleyrand s’écrie : « Europe, Europe, malheureuse Europe ! » et le Tsar termine « Plutôt la guerre que renoncer à ce que j’occupe ! ». Puis, brusquement, il lève la séance : « Voilà l’heure du spectacle ! » et il sort. Vous voyez que les points de vues sont extrêmement opposés entre Talleyrand qui brandit les principes et les Alliés qui sont des politiques et qui voient les choses sous un jour plus réaliste.

La première tactique de Talleyrand a donc échoué : il n’a pas pu arriver à s’introduire dans le concert des Puissances au moyen de la procédure. Il n’a plus à espérer la rentrée de la France que d’un désaccord formel entre les Alliés, et, en fait, ce n’est qu’à la fin de décembre et au début de janvier que cette éventualité se produira. Jusque là, le rôle de Talleyrand est forcément tout à fait passif, bien qu’il soit à l’affût de toutes les occasions de s’introduire dans la négociation ; mais ces occasions ne lui offrent rien de sérieux.

Les mêmes questions qui s’étaient posées à la veille de l’ouverture du Congrès, le 1^er octobre, se posent à nouveau à la veille du 1^er novembre, seconde date choisie pour l’ouverture du Congrès. Le 30 octobre, la conférence des huit plénipotentiaires, c’est-à-dire les quatre Alliés, Talleyrand et l’Espagne et deux Puissances allemandes, se réunit chez Metternich. On décide de faire vérifier les pouvoirs par une commission qui est tirée au sort, et il se trouve que le sort désigne l’Angleterre, la Prusse et la Russie. En fait, d’ailleurs, ce travail de vérification des pouvoirs des plénipotentiaires n’a jamais été achevé. On décide en même temps de répartir le travail entre des comités où les Puissances intéressées seront présentes sous la direction des Huit. Une longue discussion s’engage sur les questions préjudicielles, qui devraient être réglées avant l’installation de ces comités : par exemple, admettra-t-on Murat, roi provisoire de Naples dans ces conférences ? En fait, il ne se formera de comités que pour des questions non litigieuses : par exemple, on fera un comité pour les affaires allemandes, qui comprendra l’Autriche, la Prusse, la Bavière, le Hanovre, le Wurtemberg ; on en fera un autre, le 14 novembre pour la Suisse, comprenant l’Autriche, la Prusse, l’Angleterre, la Russie. La France se désintéresse à peu près de ces comités, où elle n’est pas appelée.

La négociation la plus grave entre les Alliés portait sur les questions de Pologne et de Saxe, la Russie voulant la Pologne tout entière et la Prusse la Saxe. Sur ce point, le désaccord des Alliés était formel et allait en s’aggravant de plus en plus. Ils essayaient des combinaisons dans lesquelles, en réalité, l’intérêt de la France était complètement absent. La Russie et la Prusse poursuivaient des politiques très personnelles : elles ont signé entre elles, le 29 septembre, un accord où la Russie acceptait et s’engageaient à soutenir le point de vue de la Prusse : la Saxe tout entière à la Prusse. Castlereagh, de son coté, voulait avoir une position d’arbitre, mais s’inquiétait des ambitions russes. Il désirait cependant avoir une Prusse forte, forte en Allemagne contre la Russie, et, pour cela, il n’était pas fâché de lui donner la Saxe d’autant plus qu’il était hostile au roi de Saxe, resté fidèle à Napoléon jusqu’au bout ; mais, d’autre part, il voulait également que la Prusse fût forte sur le Rhin, parce qu’elle pourrait ainsi étayer, défendre au besoin le royaume des Pays-Bas, la Hollande-Belgique, contre les ambitions de la France. Quant à l’Autriche, Metternich poursuivait depuis longtemps l’idée d’une coalition Autriche-Prusse-Angleterre contre les ambitions des Russes. Les points de vue des Alliés, très particuliers à chacun d’eux comme vous le voyez, étaient donc assez divergents. Ce n’est que l’inféodation manifeste de la Prusse à la politique russe qui va faire que l’Angleterre et l’Autriche vont chercher d’autres combinaisons.

Talleyrand continuait d’affirmer son point de vue et son désintéressement. Ainsi, le 8 octobre, il repoussait un marchandage que Metternich lui faisait sur Naples ; de même avec le Tsar, le 22 octobre. Mais il était toujours tenu à l’écart de ces négociations entre les Alliés.

Au milieu d’octobre, il sembla qu’une occasion s’offrait. Les inquiétudes de l’Angleterre et de l’Autriche devant les ambitions et l’obstination des Russes allaient croissant : elles font connaître alors à la Prusse qu’elles seraient disposées à lui reconnaître la Saxe si elle voulait lâcher les Russes. Hardenberg, ministre de Prusse, serait assez enclin à accepter cette combinaison, mais le roi Frédéric-Guillaume III refusa absolument et communiqua la proposition au Tsar. L’Angleterre et l’Autriche essayent alors de faire argument de la France, de manière à faire céder la Prusse et la Russie. Le 12 octobre, Castlereagh communiqua à Talleyrand ses notes sur les négociations avec le Tsar et il insinue que le poids de la parole de la France serait plus fort si on savait la France forte militairement. Talleyrand voit la-dedans une sollicitation en faveur d’une alliance militaire possible ; il écrit tout de suite à Paris et obtient de Louis XVIII que des préparatifs militaires soient faits. Une note est publiée au Moniteur, le 22 octobre, disant que la France reprenant son rôle d’arbitre, redeviendrait « l’appui des faibles et le défenseur de l’opprimé », et des ordres sont donnés pour mettre l’armée sur le pied de campagne ; on expliquait à Wellington pourquoi. Enfin, Louis XVIII écrivait à Talleyrand, le 27, une lettre l’autorisant à agir avec l’Autriche et la Bavière et à déclarer à Castlereagh que les cours pouvaient compter sur la coopération de la France. Pour appuyer ce point de vue, Talleyrand publie une grande note sur les affaires allemandes, le 2 novembre : Mémoire raisonné sur la Saxe.

Seulement ce bel essai fit long feu. Le Tsar manda à Vienne Pozzo di Borgo, son ambassadeur en France, qui lui déclara que tout cela était du bluff et que la France était parfaitement incapable d’entrer en guerre. Pour couper court, le Tsar et le roi de Prusse donnent alors en exécution leur accord secret du 28 septembre : le 8 novembre, les troupes russes évacuent la Saxe et, le 10, elles y sont remplacées par les troupes prussiennes. Le grand-duc Constantin, nommé gouverneur de la Pologne russe, lance aux Polonais, à Varsovie, une invitation à se réunir tous sous l’égide du Tsar. Le 12 novembre, le Tsar fait venir Talleyrand et lui propose son appui à Naples, en échange de l’appui de la France sur la Saxe, mais Talleyrand refuse.

L’irritation fut très grande à Vienne lorsqu’on connut tous ces faits. On parlait ouvertement de guerre entre les Puissances. La situation restait toujours la même : les Puissances ne veulent pas en arriver à des extrémités pareilles. Les bruits de guerre ont plutôt pour effet d’influencer les petites Puissances, plutôt que de répondre à une réalité. Les Prussiens seuls semblaient disposés, le cas échéant, à recourir aux armes. Talleyrand continuait ses insinuations et ses excitations, mais n’obtenait toujours rien, ni sur le fond, ni sur la forme.

A la fin de l’année pourtant, la lassitude commençait à se répandre dans les milieux diplomatiques. Talleyrand croit devoir jeter du lest puisqu’on n’aboutit à rien, et, dans une notre, le 19 novembre, note adressée à Metternich, mais destinée au public, il déclare que si les droits du roi de Saxe sont reconnus, la France admettra qu’il abandonne à la Prusse un morceau de son territoire. Ainsi, pour arriver à entrer dans le concert européen, Talleyrand, jusque-là irréductible sur les principes, acceptait de faire des concessions sur la Saxe, et pourtant il n’arrive à aucun résultat. Le 16 décembre, les Alliés proposaient encore de transporter le roi de Saxe sur le Rhin, dans la région comprise entre le Rhin et la Moselle, avec Bonn comme capitale ; les Prussiens eux, resteraient en flèche jusqu’à la frontière française, comme le désiraient les Anglais.

La solution vint du Tsar. Devant l’impossibilité d’obtenir de l’Autriche la cession de la Galicie, qui lui permettrait de reconstituer toute la Pologne à son profit, devant, aussi, l’opposition des cercles russo-polonais, il renonce à son projet de reconstituer la Pologne entière à son profit ; il admet de rétrocéder à la Prusse Posen et Thorn. Du moment qu’elle renoncera en faveur des Russes à sa part de 1795, au troisième morceau, c’est-à-dire à Varsovie : il accepte en même temps que l’on maintienne le roi de Saxe à condition que celui-ci cède à la Prusse ce qui sera nécessaire pour compenser ce que la Prusse abandonne au Tsar. Castlereagh et Metternich acceptent cette combinaison. Ce n’est plus alors entre eux que de faire un calcul sur les lots de territoires, de populations, etc. Pour équilibrer les choses et, pour faire ce travail, Castlereagh propose de créer une commission de statistique. Il est d’ailleurs entendu formellement entre eux que la France sera exclue de cette commission de statistique, comme elle l’est des conférences générales de négociation.

Malheureusement, Castlereagh a l’imprudence d’avertir Talleyrand qui comprend ou qui feint de comprendre que la France fera partie de cette commission. Les Alliés se trouvent alors assez embarrassés. L’ambassadeur d’Angleterre, sir Charles Stuart, est chargé par les Quatre de faire comprendre à Talleyrand qu’il s’est trompé, que l’on ne songe pas à l’appeler à cette commission de statistique (23 décembre). Talleyrand entre en fureur, répète la scène qu’il a faite déjà à plusieurs reprises aux Alliés et déclare qu’il ne restera pas un jour de plus à Vienne s’il n’est pas admis dans la commission. Malgré l’opposition des Prussiens, les Alliés cèdent et Talleyrand, le soir même est invité et vient échanger avec Metternich ses vues sur le travail de la commission de statistique. Ce n’est donc que par un raccroc, par une maladresse, une fausse manœuvre de Castlereagh que la France se trouve ainsi introduite, de biais, dans le partage de l’Europe.

Le résultat fut d’ailleurs tout à fait médiocre, car cette commission de statistique n’était qu’un simple organe d’étude et non pas, le moins du monde, une commission de décision. Le représentant de la France, Dalberg, y fût admis, il y eut des séances, les 24, 25 et 28 décembre, mais sans importance, puisque c’étaient seulement des questions de chiffres que l’on soulevait et non pas des questions de fond.

Or, le 29 décembre, les Prussiens, à nouveau, réclament la totalité de la Saxe et offrent au roi de Saxe la rive gauche du Rhin, Bonn, Trèves et Luxembourg pour le dédommagement. Le 30 décembre, les Russes acceptent la combinaison prussienne pour la Saxe et pour le transfert du roi sur le Rhin ; ils laissent aux Prussiens Posen ; ils prendraient le duché de Varsovie, comme un état uni à la Russie et lui donneraient une constitution.

Ainsi, tout était remis en question. Les deux camps sont aux antipodes l’un de l’autre. Metternich, inquiet, essayait de gagner à lui les Allemands, de faire une ligue allemande contre la Prusse. Le danger d’une guerre entre l’Autriche et la Prusse, voire la Russie, paraissait se préciser. Le 31 décembre, Hardenberg déclarait qu’un refus persistant opposé aux ambitions de la Prusse équivaudrait à une déclaration de guerre.

Castlereagh se trouvait donc en face de ce problème de l’ambition russe et prussienne qui l’avait préoccupé jusque là. Il recevait en même temps de Londres l’opposition formelle à l’installation du roi de Saxe sur le Rhin parce que le gouvernement anglais considérait que le roi de Saxe serait une créature de la France et qu’il jouerait sur le Rhin un rôle d’agent du gouvernement français. Il fallait résister à tout prix à cette combinaison prussienne. Les Anglais se trouvaient d’ailleurs avoir les mains libres à ce moment là car ils venaient de signer la paix avec les États-Unis d’Amérique, et, par conséquent, ils n’avaient plus d’inquiétudes de ce côté.

Castlereagh joue alors une carte hardie : brusquement après en avoir parlé à Metternich et avoir pris son consentement, il va trouver Talleyrand le 2 janvier et lui propose une alliance militaire à trois, un accord défensif : les Puissances s’engageraient à se soutenir réciproquement, au cas où elles seraient attaquées pour faire exécuter le Traité de Paris ; si elles ne pouvaient réussir par des moyens pacifiques, elles mettraient chacune sur pied 150 000 hommes ; elles demanderaient aux puissances allemandes, Bavière, Hollande et Hanovre, de se joindre à elles, le cas échéant. Talleyrand accepte aussitôt. La rédaction du traité est faite par Castlereagh lui-même et le traité est signé le 3 janvier 1815.

En réalité, ce traité est tout à fait limité dans son champ d’action et il ne s’agit là que d’une application du Traité de Paris. Le préambule indique que les trois souverains, roi de France, empereur d’Autriche et roi du Royaume-Uni « étant convaincus que les Puissances qui ont à compléter les dispositions du traité de Paris doivent être maintenues dans un état de sécurité et d’indépendance parfaites pour pouvoir fidèlement et dignement s’acquitter d’un si important devoir, regardent comme nécessaire, à cause de prétentions récemment manifestées, de pourvoir au moyen de repousser toute agression à laquelle leurs propres possessions ou celles de l’un d’entre eux pourraient se trouver exposées, en haine des propositions qu’ils auraient cru devoir faire et soutenir d’un commun accord, par un principe de justice et d’équité..., et n’ayant pas moins à cœur de compléter les dispositions du traité de Paris de la manière la plus conforme qu’il sera possible à son véritable but, ont à ces fins... » - Le but du traité est marqué dans l’article I^er : « Les Hautes Puissances contractantes s’engagent réciproquement et chacune d’elles envers les autres à agir de concert, avec le plus parfait désintéressement et la plus parfaite bonne foi, pour faire qu’en exécution du Traité de Paris, les arrangements qui doivent en compléter les dispositions soient pris d’un commun accord... – Si, par suite, et en haine des propositions qu’elles auront faites et soutenues d’un commun accord, les possessions d’aucune d’entre elles étaient attaquées, alors et dans ce cas, elles s’engagent et s’obligent à se tenir pour attaquées toutes trois, à faire cause commune entre elles et à se soutenir mutuellement pour repousser une telle agression avec toutes les forces ci-après stipulées ».

Vous voyez que la rédaction de ce traité est très précise : il repose sur la base du Traité de Paris et il envisage, s’il y a des complications diplomatiques aboutissant à la guerre à propos de ce traité et de son complément, que les Puissances se soutiendront réciproquement. Il ne s’agit donc nullement d’un acte de politique générale ; c’est un traité très limité en lui-même. En réalité, c’est un argument diplomatique, une espèce de moyen de chantage que l’Angleterre brandit pour faire céder la Russie et la Prusse et qui n’a pas grande valeur en soi. Il s’agit simplement de faire triompher les vues anglaises sur l’Europe orientale et sur le Rhin et, pour cela se servir d’une espèce d’épouvantail, en faisant croire à la Russie et à la Prusse qu’il y a une combinaison sous roche qui pourrait être dangereuse pour elles. On s’est servi des impatiences et des désirs de Talleyrand, qui a saisi naturellement, de son côté, la première occasion d’entrer dans une négociation qui pourrait, croit-il, disloquer la coalition.

En effet, Talleyrand exulte de cette proposition. Il s’imagine que tout à coup, la coalition est disloquée à toujours et il écrit des lettres triomphantes à son roi, ainsi cette lettre écrite le lendemain de la signature du traité, le 4 janvier 1815 : « Maintenant, Sire, la coalition est dissoute et elle l’est pour toujours. Non seulement la France n’est plus isolée en Europe, mais Votre Majesté a déjà un système fédératif tel que cinquante ans de négociations ne semblaient pas pouvoir parvenir à le lui donner : elle marche de concert avec deux des plus grandes Puissances, trois États de second ordre et, bientôt tous les États. Elle sera véritablement le chef et l’âme de cette union formée pour la défense des principes qu’Elle a été la première à proclamer ». Talleyrand est sans doute sincère dans ce cri de triomphe, mais il est, en réalité, très loin du compte.

Le dénouement de la crise.

Le traité devait rester secret et ce secret était justement un moyen de son efficacité pour l’Angleterre ; c’est ce qu’en attendait Castlereagh ; le secret était destiné à inquiéter les Prussiens et les Russes. Le bruit d’un traité fut naturellement aussitôt répandu. Le langage concerté des trois plénipotentiaires démontra qu’il y avait entre eux un accord. La Russie et la Prusse s’inquiétèrent. Et alors, ce que Castlereagh avait pensé se produisit immédiatement : toute espèce de difficulté disparut comme par enchantement. Le Tsar, qui a pris son parti, comme nous l’avons vu tout à l’heure, de ne plus recevoir la Pologne tout entière, ne veut plus qu’aller vite, les Prussiens ne discutent plus que sur la possession de Leipzig, et, le 5 janvier, c’est-à-dire le surlendemain de la signature du traité, Castlereagh pouvait écrire à son gouvernement que tout danger de guerre avait disparu. Toutes les décisions prises sur l’Allemagne et sur la Pologne sont prises alors, à la fin de janvier et dans le courant de février, sur les bases qui avaient été décidées entre elles. Le seul gain de la France, c’est que ces solutions sont matériellement arrêtées par un Comité de cinq c’est-à-dire que Talleyrand est adjoint aux quatre Alliés, mais, les décisions avaient été prises auparavant.

Dès lors, il n’est plus question d’alliance à quatre ou à trois. En réalité, le traité n’a pas été le point de départ d’une situation nouvelle, comme Talleyrand l’espérait, mais tout simplement la fin d’une crise de la coalition qu’il a servi à faire disparaître.

La question de la Saxe fut réglée, le 6 février, par un compromis fort différent du projet français et sans que l’on ait demandé au roi de Saxe son consentement préalable. Le roi de Saxe abandonnait à la Prusse la partie nord de son État et la Prusse recevait les territoires qu’elle désirait sur la rive gauche du Rhin. Ceci était fort différent des vues de la France et fort dangereux pour la France, puisqu’elle voyait la Prusse s’installer sur sa frontière. Mais Talleyrand avait satisfaction sur un point, sur le principe de la légitimité, puisque le roi de Saxe était maintenu sur son trône.

Dans ces conditions, l’affaire de Saxe-Pologne était réglée. Talleyrand peut alors donner ses soins à une question qui l’intéresse beaucoup et qui intéresse beaucoup Louis XVIII, la question de Naples, la question de Murat. Il s’agissait, pour la France, de renverser Murat, de rétablir à Naples le roi Ferdinand IV de Bourbon. C’était pour Louis XVIII une affaire particulièrement sensible. A Vienne, à plusieurs reprises, Talleyrand a tonné « contre l’homme qui règne actuellement à Naples », comme il disait. A Paris, le gouvernement français de son côté, poussait l’affaire. Le duc de Blacas s’entendait avec Wellington, qui était très hostile à Murat, et avec l’ambassadeur autrichien Bombelle. La France s’engageait à renverser elle-même Murat, demandant simplement la neutralité de l’Autriche. Wellington acheva la négociation sur l’affaire de Naples à Vienne, où il alla remplacer Castlereagh qui, une fois les grandes questions d’Europe centrale réglées, retourna à Londres. L’Angleterre acceptait de donner, au besoin, son appui à la France contre Naples, en échange du soutien que la France lui donnerait contre la traite des nègres.

Ce qui permit de régler l’affaire, ce fut une imprudence de Murat, qui demanda à l’Autriche le passage éventuel de ses troupes à travers l’Italie centrale, à travers les États du Pape, dans le cas où il serait attaqué par la France. Cela permit à Metternich de déclarer, le 25 février, à Talleyrand que l’Autriche n’admettrait pas l’entrée des troupes françaises en Italie. Metternich put dire alors à Murat, le lendemain 26 février, que ses armements n’avaient pas d’objet, puisque la France ne l’attaquerait pas, et que tout passage de la ligne de démarcation par les troupes napolitaines serait considéré par l’Autriche comme un fait de guerre et la dégagerait, par conséquent, de son traité avec Murat. Murat commit en outre l’imprudence d’entrer en relation avec Napoléon, qui se trouvait à l’île d’Elbe ; sa correspondance fut saisie et transmise à Vienne. Puis, au moment où Napoléon débarquera, Murat commencera lui-même ses mouvements militaires et donnera ainsi l’occasion à l’Autriche de le lâcher, et cela au profit des Bourbons.

La France a donc obtenu des résultats, puisque, au dernier moment, la voici associée au travail de reconstruction de l’Europe et qu’elle a satisfaction sur la question de Naples.

 

Les Cent-Jours et l’Acte final du congrès.

Malheureusement, au début de mars, un incident nouveau se produit, qui remet tout en question : au moment où les affaires se réglaient sans difficulté, Napoléon débarquait au Golfe Juan, et la nouvelle de son débarquement arrive à Vienne dans la nuit du 6 au 7 mars. Vous remarquerez la lenteur de transmission des nouvelles : c’est le 1^er mars que Napoléon a débarqué et c’est dans la nuit du 6 au 7 seulement que Vienne en reçoit l’avertissement.

La réaction des puissances au débarquement de Napoléon.

La réaction des Puissances contre Napoléon fut immédiate ; Alexandre, en particulier, fut furieux . A l’origine, d’ailleurs, on n’imagine pas encore que Napoléon puisse obtenir quelques succès dans une tentative aussi folle, ni, surtout, que la France puisse s’associer à sa tentative. Les Puissances prennent, le 13 mars 1815, une déclaration : « Les Puissances déclarent que Napoléon s’est placé hors des relations civiles et sociales et que, comme ennemi et perturbateur du repos du monde, il s’est livré à la vindicte publique ». Cette déclaration coupe court à toutes les tentatives que Napoléon fait et fera pour rassurer les Alliés et pour tâcher d’obtenir que la coalition ne se reforme pas contre lui. Naturellement, Talleyrand s’associe à cette déclaration et, de son côté, Louis XVIII demandait secours à l’Angleterre. Castlereagh répondit que c’était à la France elle-même d’organiser d’abord sa défense. Talleyrand essayait d’obtenir de Consalvi, l’excommunication de Napoléon, mais il échoua sur ce point. Ainsi, la réaction de la France, c’est d’essayer de s’appuyer aussitôt sur l’Europe contre la tentative de Napoléon.

Puis, devant le succès que le « vol de l’aigle » obtient en France, les Alliés vont plus loin. Le bloc s’est aussitôt reconstitué et toutes les tentatives de Napoléon pour le diviser furent inutiles. Napoléon fit connaître au Tsar le texte du traité du 3 janvier, que l’on avait trouvé dans les archives, à Paris ; le Tsar n’y fit pas attention. Les Puissances alliées refirent entre elles leur traité, par une convention du 25 mars, qui renouvelait le traité de Chaumont : chacune d’elles s’engageait à mettre sur pied 150 000 hommes et à ne pas signer de paix séparée avant que Napoléon soit formellement abattu. Une convention militaire déterminait les forces de la coalition, qui devait durer « tant que Bonaparte ne serait pas mis absolument hors de possibilité d’exciter les troubles, de renouveler ses tentatives pour s’emparer du pouvoir en France et de troubler la sûreté de l’Europe ». L’objet de ces accords, c’est le maintien de la paix établie par le Traité de Paris, mais on ne va pas plus loin. On veut obtenir des garanties efficaces, cette fois, contre un retour possible de Napoléon, mais on est mécontent du gouvernement des Bourbons, dont la mauvaise politique a poussé l’opinion publique à se ranger du côté de Napoléon, si bien que, malgré les insistances de Talleyrand, les Puissances refusent de s’engager en faveur des Bourbons. Même en Angleterre où un mouvement d’opinion se produit, le gouvernement anglais a en quelque sorte la main forcée et, en envoyant sa ratification au traité du 25 mars, le gouvernement anglais est amené, tout en procédant à l’échange des ratifications du traité du 25 mars à ajouter : « Quelque désireux que le Prince-Régent doive être de voir Sa Majesté Très Chrétienne rétablie sur le trône, quelque disposé qu’il soit à contribuer, conjointement avec ses Alliés, à obtenir un résultat favorable, il se croit néanmoins obligé de faire la présente déclaration, au moment de l’échange des ratifications, tant par égard pour ce qui est dû aux intérêts de Sa Majesté Très Chrétienne en France que pour demeurer fidèle aux principes d’après lesquels le gouvernement britannique a invariablement fixé sa conduite, à savoir que le traité ne doit pas être entendu comme obligeant Sa Majesté britannique à poursuivre la guerre dans la vue d’imposer à la France aucun gouvernement particulier ». L’Autriche fit la même réserve que l’Angleterre et Talleyrand ne put obtenir aucun engagement en faveur de Louis XVIII.

Approfondissement des négociations pour une paix générale.

Le Congrès se poursuivit pendant que les troupes alliées se préparaient à la lutte contre Napoléon. La première conséquence des Cent-Jours fut de liquider Murat : celui-ci a essayé de profiter du trouble jeté par le débarquement de Napoléon pour soulever l’Italie et pour l’unifier. Il occupa Ancône, marcha sur Bologne, franchit la ligne de démarcation le 29 mars, et, le 30 lança un appel à l’indépendance de l’Italie. Mais il ne fut pas suivi par les Italiens. Il est battu par les Autrichiens le 9 et le 10 avril, puis, dans une défaite définitive, à Talentino, le 2 mai. Il essaya de parlementer, mais ni l’Angleterre, ni l’Autriche n’y consentirent, et, le 19 mai il fut obligé de s’embarquer à Naples et de s’enfuir. Les Autrichiens occupèrent Naples le 28 mai. La restauration des Bourbons à Naples est le premier succès de la légitimité et la première conséquence directe des Cent-Jours.

La liquidation de Murat permit de régler les affaires italiennes. Metternich promit à Consalvi de rendre les Légations au Pape. Le Pape récupéra Bénévent et Pontecorvo qui avaient été pris par le royaume de Naples. La question italienne se trouva ainsi réglée.

Quant aux questions allemandes et de l’Europe centrale, les grandes décisions avaient été prises ; il n’y avait plus qu’à les mettre sur pied. Elles furent réglées assez rapidement. Les questions concernant l’Allemagne du Sud furent réglées par un agrandissement de la Bavière en échange de Salzbourg, donné à l’Autriche. La Bavière reçut une partie du Palatinat, sans Mayence, qui est donné à la Hesse et qui devient forteresse fédérale. L’organisation fédérative de l’Allemagne est achevée, alors qu’on avait abandonné la question depuis le mois de novembre. L’organisation de la Suisse fut faite, surtout, d’ailleurs, par les Suisses eux-mêmes, sauf pour quelques points concernant la fixation de la frontière et pour la garantie européenne. Enfin, on acheva rapidement les questions générales, c’est-à-dire celles de la navigation des fleuves internationaux, de l’abolition de la traite.

Castlereagh émit alors une idée, renouvelée des anciennes théories de Pitt, à savoir de donner au traité une garantie générale par une déclaration commune, toutes les Puissances s’engageant à garantir le maintien du traité de paix. Le Tsar acceptait de prendre cet engagement, à condition que l’on y inscrivit l’Empire ottoman, et il demandait, dans sa querelle avec l’Empire ottoman, l’arbitrage de la France, de l’Autriche et de la Grande-Bretagne à Constantinople. Mais l’affaire n’aboutit pas, par l’opposition de la Turquie. La condition de cette garantie générale aurait été la signature d’un acte unique englobant toutes les questions posées et résolues. On était en train de rédiger, malgré les Russes récalcitrants, un projet de déclaration, mais l’affaire fut ensuite abandonnée : le retour de Napoléon et la reprise de la guerre détournèrent complètement Castlereagh de son projet premier, et l’idée d’une garantie générale à inscrire dans le traité fut laissée de côté.

Dans cette dernière phase des négociations de Vienne, le rôle de Talleyrand a été tout à fait médiocre : il appuie les solutions de la politique anglaise ; il ne veut pas avoir l’air de laisser prescrire son rôle, mais il est démuni de toute espèce d’influence. Il est entouré d’une atmosphère assez hostile et il ne joue aucun rôle.

L’Acte final du Congrès.

Finalement les décisions du Congrès furent réunies dans un « acte final du Congrès » du 9 juin 1815. Ce traité de Vienne, cet « acte final du Congrès », pour lui donner son appellation officielle, est un grand texte de 121 articles et 17 annexes. Vous en trouverez le texte dans de Clercq⁹

Voici quelle est la composition du traité : les 64 premiers articles règlent les questions de l’Europe centrale : on définit d’abord les territoires polonais, soit dans le traité lui-même, soit dans ses annexes, puis les territoires qui sont cédés à la Prusse par la Saxe ou qui sont acquis à la Prusse sur d’autres, c’est-à-dire du côté du Rhin, Prusse rhénane et Westphalie. On y définit le royaume de Hanovre, qui est agrandi et qui va jusqu’à la mer, les royaumes de Bavière et des autres États, et enfin on introduit dans le traité l’acte de la Confédération germanique, qui a été constitué la veille, le 8 juin. Puis vient, dans les articles 65 à 73, la définition du royaume des Pays-Bas, constitué par les anciennes Provinces Unies et la Belgique. Viennent ensuite la définition et la constitution de la Suisse (articles 74 et 84), dans sa délimitation territoriale, dans son statut politique de confédération et dans sa neutralité garantie par les Puissances. Suivent les stipulations concernant l’Italie (article 85 à 94), concernant la Sardaigne, avec définition de la frontière comme elle l’a été au premier Traité de Paris, définition du royaume lombardo-vénitien qui est donné à l’Autriche (article 93 à 97), définition, enfin, des autres États italiens, les duchés de Modène, de Parme, de Toscane et de Lucques, la restitution des territoires pontificaux au Pape et du royaume de Naples à Ferdinand de Bourbon. Ensuite, des articles concernant le Portugal et l’Espagne, les articles 108 et 117, les conditions d’utilisation des fleuves internationaux et enfin, en annexe, sans être incorporés à proprement parler au traité, la déclaration des Puissances sur l’abolition de la traite des noirs, le règlement des préséances diplomatiques et, enfin, le règlement concernant la navigation sur les rivières et notamment le Rhin.

Dans quelle mesure ce traité répond-il aux buts de la politique française et aux instructions qui avaient été données à Talleyrand en septembre ? Toutes les prévisions faites par Talleyrand et le Roi sur la composition du Congrès ont été nulles : jamais le Congrès ne s’est réuni à proprement parler et jamais les petites Puissances n’ont été admises à la discussion. Sur ce point, par conséquent, échec complet. Sur les quatre points d’importance particulière à la France quels sont les résultats ? Pour la Sardaigne, elle est conservée indépendante, avec les territoires qui intéressaient particulièrement la France ; la France a donc satisfaction. Il en est de même pour la restauration de Ferdinand de Naples. Pour la Pologne, la solution française de la reconstitution des partages anciens de la Pologne a été écartée ; la Russie, en fait, a réalisé son ambition, sinon intégralement, au moins pour l’essentiel. Pour la Prusse, elle a été mise hors de l’ensemble de la Saxe et hors de Mayence, comme le désirait la France, mais ce n’est qu’une satisfaction partielle, puisqu’elle a obtenu un morceau de Saxe et qu’elle est installée sur le Rhin.

Qu’y a-t-il d’heureux dans ce traité de Vienne pour la politique française ? C’est d’abord l’organisation, médiocre et incomplète, de la Confédération Germanique, qui n’est pas une véritable unité allemande. C’est, d’autre part, le morcellement de l’Italie, mais la France a, sur ce point, à rester vigilante, car le problème de l’influence de l’Autriche en Italie reste posé. Enfin, c’est la neutralité de la Suisse, qui couvre la frontière française du côté de l’Est. Mais, à côté de ces points heureux, il y en a de dangereux, et deux particulièrement : la formation du royaume des Pays-Bas, incorporant la Belgique, et l’installation de la Prusse sur le Rhin. On ne peut pas se rendre compte encore de ce que ce dernier point est dangereux pour l’avenir, mais vous savez qu’il a eu pour résultat de dresser l’une contre l’autre la Prusse et la France, qui jusque-là s’étaient entendues convenablement. Enfin, également dangereux, la clientèle des petits États a échappé à la France. Le Congrès de Vienne n’a donc pas corrigé les défauts du Traité de Paris, les périls ont été plutôt aggravés pour la France.

Les résultats de la politique de Talleyrand sont donc matériellement nuls. Politiquement, le bloc des Quatre est resté intact jusqu’au début de 1815 et c’est lui qui a dicté les solutions. Talleyrand n’a pas participé au travail de la coalition sauf pendant les deux derniers mois et alors que les décisions essentielles étaient déjà prises. Moralement, la France a cependant été servie par la ténacité et l’habileté de Talleyrand, au point qu’il a inspiré une certaine crainte, et cette crainte est un homme, au point que Castlereagh et Metternich ont fait appel à la France comme moyen de pression sur les autres, le 3 janvier. Malheureusement, tous les avantages ainsi obtenus ont été détruits brusquement par le débarquement de Napoléon qui a reconstitué la coalition contre la France.

Ce qu’il faut retenir de toute cette liquidation, c’est donc d’abord la faillite de vingt-cinq ans de politique victorieuse de la France pendant la Révolution et l’Empire. La France et l’Europe sont réorganisées en 1815 non seulement sans la politique française, mais contre la France. Il faut retenir aussi ce second point : un programme de politique nouvelle a été adoptée par la France, ressuscitant plus ou moins la tradition du XVIII^ème siècle, adopté évidemment contre mauvaise fortune, bon cœur, mais comportant deux idées : désintéressement territorial de la France, limitation de sa politique à rechercher une influence et un prestige moral. Cependant, il y a un élément qui va s’introduire maintenant dans la politique extérieure de la France et qui est de nature à la fausser dans une certaine mesure, c’est la répercussion des conceptions partisanes et des luttes de partis introduites en France par la Restauration et le gouvernement de la Monarchie constitutionnelle. Nous verrons que ces luttes intérieures vont peser lourdement sur la politique du duc de Richelieu dans les années qui vont suivre.

 

Les conséquences des Cent-Jours et la politique du duc de Richelieu de 1815 à 1818.

Les conséquences des Cent-Jours et
la politique du duc de Richelieu de 1815 à 1818

L’entreprise des Cent-Jours est d’une extrême gravité : elle aura orienté toute l’histoire intérieure de la France de la Restauration et créé une situation extérieure déplorable ; cette situation est beaucoup plus lourde de conséquence que la défaite même de 1814.

 

Le second traité de Paris

Le second Traité de Paris est sorti de négociations beaucoup plus longues que le premier ; en 1815, il a fallu trois mois de pourparlers, en 1814, il n'en avait fallu que trois semaines.

La Seconde Restauration : une situation totalement différente.

La position réciproque des Alliés et de la France est en effet complètement changée : le désastre est plus grand encore qu’il ne l’avait été après la campagne de France. Waterloo est un effondrement moral autant qu’une défaite militaire ; l’armée s’est évanouie, Napoléon, après sa défaite militaire, reste inerte à l’Élysée ; les éléments du gouvernement, c’est-à-dire la Chambre des Représentants et la Commission des Cinq Membres ne sont que des fantômes. Il n’y a plus rien en face de l’étranger : il n’y a que la peur d’une réaction populaire dans Paris et c’est ce qui fait la nécessité de Fouché et qui va l’installer au gouvernement.

Pendant la première Restauration, il n’y a pas eu d’intervention de l’étranger dans les affaires françaises. Wellington et Pozzo di Borgo, plus perspicaces que leurs ministres vis-à-vis de la politique de la Première Restauration, ne s’en sont cependant pas mêlés. Au contraire, cette fois, la Restauration va être faite par l’étranger, notamment par les Anglais. Au début, la situation est encore équivoque : les gouvernements étrangers sont, en principe, restés neutres, mais Castlereagh et Wellington sont persuadés que la restauration des Bourbons est indispensable à la pacification de l’Europe, et c’est d’eux et de leur soutien que Louis XVIII va recevoir sa couronne. A Cambrai, ils l’ont obligé à reprendre au ministère Talleyrand et à substituer à une première déclaration menaçante une déclaration par laquelle, le 28 juin, il promet une amnistie. C’est Wellington qui est entré en négociations, de lui-même avec Fouché pour obtenir la reddition de Paris, alors que Blücher voulait faire l’attaque de la ville à main armée. C’est également Wellington qui a imposé à Louis XVIII la constitution d’un ministère homogène, sous la présidence de Talleyrand, avec Fouché comme ministre de la Police, et le général a négocié directement avec Fouché à Neuilly, puis à Arnouville, lui a procuré une entrevue avec Louis XVIII et, sous ses auspices, s’est constitué officiellement le ministère, le 9 juillet. Naturellement Louis XVIII, lui-même, n’a marché que derrière Wellington sur le signal donné par le général anglais : il est parti de Cambrai le 30 juin, entré à Paris le 8 juillet, après les troupes prussiennes, qui ont fait, avec les Anglais, le 7, une occupation militaire de la ville et non plus une simple parade d’entrée, comme en 1814. C’est grâce à Wellington et à Fouché que Paris s’est rouvert à Louis XVIII, avant même que le Tsar et Metternich n’y fussent arrivés.

Mais, par là même, le gouvernement français se trouve dans une sorte de position de vassalité vis-à-vis des Puissances qui l’ont restauré. Castlereagh et Wellington ont sauvé la dynastie, c’est certain, mais en conséquence, le gouvernement français n’est plus maître de son action comme il avait pu l'être dans une certaine mesure, encore en 1814.

Les dispositions des Alliés sont, d’autre part part, tout à fait changées : malgré la fin des opérations effectives après Waterloo, il n’y eut pas de suspension dans la marche des troupes contre la France ; ce fut une véritable inondation militaire. Au début de septembre, il y a 1 200 000 hommes entrés dans le pays ; il y aura même quelques arrivées de troupes allemandes, venant du Brünswick, par exemple, le 11 octobre. Ainsi sont entrés en France 310 000 Prussiens, 320 000 Autrichiens, 128 000 Anglais et alliés aux Anglais comme des troupes des Pays-Bas ; à cela s’ajoutent 250 000 Russes, puis des Bavarois, 60 000 Badois, des Hessois, des Wurtembergeois, puis des Sardes, des Suisses, des Espagnols. Il s’agissait, comme le dit le chancelier Pasquier « de donner à la France le spectacle d’une irrésistible puissance sous laquelle il lui était commandé de fléchir ».

La délimitation de l’occupation et le partage de l’occupation entre les troupes fut faite par une sorte de convention, passée le 24 juillet, entre les Puissances. La ligne de démarcation est marquée, en partant de la côte méditerranéenne, en partant de Lunel, par l’Allier, la Loire, plus, au sud, des territoires occupés par les Espagnols. Quarante–six départements sont ainsi entièrement occupés et quinze le sont partiellement ce qui fait donc soixante-et-un. Le partage entre les quatre Alliés laisse à l’occupation anglaise le territoire compris entre la Seine, l’Oise et la mer ; les Prussiens occupent la Basse Seine et la Basse Loire jusqu’au milieu de la Bretagne et sont limités d’autre part par l’Oise et par la Marne au nord du côté de l’est, par la Moselle, et la Sambre de l’autre : les Russes occupent le territoire au-delà de la Marne, la Champagne et la Lorraine : les Autrichiens occupent la Bourgogne et la Franche-Comté et la vallée du Rhône. Les petits Alliés sont installés en bordure de la Loire, de part et d’autre, de Moulins à Charolles d’un côté, à Orléans et Pithiviers de l’autre. Quant aux régions forestières, les Alpes sont occupées par les Sardes, le Jura par les Suisses, l’Alsace par les Badois et les Saxons.

Le 9 juillet, le gouvernement français a créé une commission de Réquisition, pour correspondre, centraliser, résoudre les questions posées par l’occupation. Elle est présidée par Corvetto. D’abord, elle n’a en face d’elle aucune contre-partie alliée : ce n’est que le 24 juillet que les Alliés constituent une Commission administrative pour mettre fin à l’arbitraire et à l’anarchie des réquisitions militaires ; mais en réalité, ce n’est qu’un organe de transmission : les questions sont, en fait, résolues par les chefs d’armée, directement avec les autorités françaises. Sous l’influence de Castlereagh, on finit pourtant par aboutir à fixer une somme forfaitaire de cinquante millions pour les dépenses alliées du 15 juillet au 15 septembre, puis, après de nouvelles difficultés, on fixe à dix millions pour chacun des mois suivants le forfait que la France doit payer pour l’occupation. Ce n’est qu’à la fin de septembre que le système du paiement des réquisitions et des frais d’occupation commence à s’établir.

Les rapports entre les armées d’occupation et les autorités françaises ont été très difficiles : les autorités militaires méconnaissent les pouvoirs des préfets, multiplient les vexations vis-à-vis des autorités administratives, allant même parfois jusqu’à arrêter et éloigner des préfets de leur département, par exemple le préfet du Loiret, Talleyrand, ou le préfet de la Sarthe, Pasquier, qui sont pourtant apparentés aux gens du gouvernement. Les maires sont maltraités : très souvent des garnisaires sont établis chez eux ; ils sont fréquemment en proie aux menaces, voire même aux coups, aux arrestations ; on vit même quelques exécutions. Vis-à-vis des populations, ce sont des molestions qui se multiplient à l’infini, les pillages et les attentats, les saisies d’otages, de telle sorte qu’assez vite, il y a des réactions contre les troupes alliées, par la fuite ou par des rixes, ou par des assassinats. Les Alliés saisissent comme ils le peuvent, les Caisses de l’État ou des autorités locales ; ils exigent des contributions ou des réquisitions ou les livraisons d’objets. C’est ainsi qu’ils ont consommé pour 1 837 676 francs de tabac. Ou bien ils réclament des denrées ou des objets de toute nature, non pas en proportion des ressources du pays qu’ils occupent, mais en proportion de leurs besoins et de leurs caprices. Il y a un énorme gaspillage fait par toutes les troupes : ainsi, à Paris même, les troupes alliées consomment en un mois sept mille hectolitres de vin. Toutes ne sont pas d’ailleurs de même : certaines troupes sont disciplinées et ont une attitude plus correcte ; c’est le cas des Anglais, des Russes et, parfois, des Autrichiens. Le pis, ce sont les Hollandais, les Belges et les troupes des petits princes allemands. Quant aux Prussiens, ils sont très durs et très exigeants, au point que Wellington est rapidement dégouté par cette façon de procéder : il propose de réduire l’occupation à des Anglais, des Russes et des Autrichiens. Metternich a des jugements très durs contre Blücher. Le Tsar lui-même voit d’un mauvais œil, et le dit, la façon dont agissent les Prussiens et les Allemands ; il écrit à Stein : « J’ai pour l’armée prussienne une considération très grande, mais elle souille et profane la grande et belle cause des Alliés par la vengeance, les mauvais traitements et les violences de ses soldats ».

Au bout de quelques mois, une certaine restriction se fait dans le domaine de l’occupation : l’Ouest est évacué par les Prussiens à partir du 21 septembre, les Autrichiens évacuent le Languedoc à partir du 12. C’est au début de 1816 que le chiffre de l’occupation définitive est enfin atteint. La Commission de Liquidation qui fera ensuite les comptes de cette occupation a établi qu’elle a coûté, dans ces premiers mois, 692 millions ; vous voyez la différence qu’il y a entre cette occupation de 1815 et celle de 1814 qui avait été correcte et qui n’avait duré que trois semaines.

Les exigences alliées.

En face du gouvernement français, les Alliés ont, d’ailleurs, comme en 1814, des divergences, mais leurs exigences sont beaucoup plus grandes. Ils sont entrés en conférence le 12 juillet. Une position est très claire, celle de la Prusse, qui, parlant au nom de l’Allemagne, exige de la France des conditions très dures. Hardenberg a déposé près des Alliés un memorandum expliquant le programme de la Prusse et exposant celui de l’Allemagne : il considère que des générosités à l’égard de la France seraient impardonnables et il réclame les places-fortes de Flandre, l’Alsace, la Lorraine et la Savoie. A cela, le royaume des Pays-Bas et les princes allemands ajoutent encore en demandant la cession de la Franche-Comté, de la Bourgogne et de la Flandre française, avec Dunkerque et Lille. Une carte exposant ces exigences existe en copie aux Archives étrangères, où, sur la carte, sont teintées en bleu les provinces que réclament les Alliés. Un exemplaire a d’ailleurs été donné au duc de Richelieu par le Tsar lui-même en souvenir, après le traité : sur cet exemplaire, une ligne bleue à travers la carte de France indique tous ces territoires que les Alliés voulaient réclamer à la France. Ils réclameraient ainsi, d’après cette carte, l’Alsace, la Lorraine en grande partie y compris les Trois Évêchés, Stenay, Mézières , le Hainaut et la Flandre¹. Vous voyez que les exigences sont lourdes, surtout de la part des Prussiens et des princes allemands.

En face de ces énormes exigences se dresse le Tsar. Le Tsar a subi, dans l’année qui vient de s’écouler, une véritable évolution psychologique : il est entré en relation avec les sectes piétistes les plus exaltées, qu’il connaissait déjà depuis 1814 ; il est tombé, surtout, étant à Vienne, sous l’influence de Madame de Krüdener. Bien qu’ayant une animosité personnelle contre les Bourbons qui l’ont déçu et bien qu’il ait été assez mécontent du régime établi en France pendant la Première Restauration, il a compris qu’il était dangereux de pousser la France à bout : il s’élève au-dessus du point de vue actuel, du point de vue de la vengeance ou de la victoire, du point de vbue des garanties matérielles, et il envisage les conditions d’une politique généreuse. D’ailleurs, la Russie est plus facilement généreuse parce qu’elle n’a pas de contacts directs avec la France et qu’elle n’a rien à craindre pour ses propres frontières. Ce que veut le Tsar, c’est établir une paix stable. Son esprit a travaillé sur l’idée de garanties réciproques que Castlereagh avait émise à Vienne et il a conclu que la sécurité européenne vis-à-vis de la France a trouvé sa garantie dans les conditions imposées à la France en 1814, qu’il n’y a pas à les aggraver par conséquent, et que la garantie de la paix générale sera dans une bonne politique plus que dans un acte diplomatique. Sa position est donc double. Vis-à-vis de la France, il l’a définie par un mémoire remis par son ministre Capo d’Istria, le 28 juillet ; il considère qu’il ne faut pas dépouiller la France : « En prenant les armes contre Bonaparte, les Puissances n’ont pas considéré la France comme un pays ennemi ; elles ne peuvent donc y exercer des droits de conquête ». Il propose donc de garantir le traité du 30 mai 1814, d’y ajouter quelques mesures conservatoires comme une occupation temporaire et une contribution de guerre. Sur ces points, il tient tête vigoureusement aux Alliés ; il déclare aux Prussiens : « Moi aussi, j’ai des baïonnettes ». Il refuse, soutenu par les Anglais et les Autrichiens, d’admettre les petits États allemands à la Conférence de paix. Il s’oppose aux prétentions des Prussiens déclarant, au début de septembre, que, au besoin, il retirera son armée si les exigences des Prussiens sont maintenues. Son opposition fortifie Castlereagh et Wellington pour leur permettre de tenir tête à leur propre opinion publique et à leur propre gouvernement.

Mais, vis-à-vis de l’Europe, la politique de l’Empereur de Russie envisage une combinaison plus vaste dans laquelle le traité avec la France viendrait prendre sa place et tout son sens. Il envisage un engagement à introduire dans les relations internationales, par lequel les princes, les souverains, définiraient leur politique sur les bases de principes de la morale privée, fondée sur la justice, la charité, les préceptes de la religion chrétienne. Cette conception trouve son expression dans le traité de la Sainte Alliance, qu’il a proposé aux deux souverains, Frédéric-Guillaume III et François I^er d’Autriche, et qui est signé pat eux trois le 26 septembre. Metternich s’est borné à faire quelques modifications de forme au traité proposé par le Tsar ; il trouvait, en particulier, « spécialement ridicule et blasphématoire » comme il le dit, de vouloir associer les sujets au gouvernement dans cet engagement de politique morale et d’étendre la fraternité indissoluble des princes à leurs armées. Ce traité a donc été signé par les trois souverains. Il est communiqué aux autres pour approbation : Castlereagh l’envoie à son gouvernement, en l’appréciant par des termes ironiques et cruels ; il l’appelle « un morceau de mysticisme sublime et de non-sens » ; il ajoute que le Tsar ne lui paraît « pas complètement sain d’esprit ». Louis XVIII, pour sa part, fit adhésion au traité de la Sainte Alliance comme le lui demandait le gouvernement du Tsar ; il donna son approbation le 19 novembre. Le Prince-Régent ne fit qu’accuser réception du traité, en déclarant qu’il en partageait les sentiments, mais il ne pouvait le signer lui-même, puisque, en Angleterre le roi n’a pas de pouvoirs propres de gouvernement. Le traité de la Sainte Alliance est un instrument qui prouve la sincérité et l’idéalisme du Tsar. Alexandre est, en effet, persuadé qu’il a fondé une ère nouvelle en portant sur des bases morales la politique et la diplomatie des souverains.

En face de cette position du Tsar, qui est généreuse et qui envisage les choses d’un point de vue élevé, les Anglais ont une politique plus réaliste, mais également modérée. Entre Castlereagh et Wellington, qui, à Paris, conduisent la négociation, il n’y a aucune divergence d’idées ; ils s’appuient et l’autre, Castlereagh s’abritant derrière la haute autorité militaire du vainqueur de Waterloo. Ils considèrent l’un et l’autre que la sécurité a été atteinte par le traité de 1814, qu’il faut respecter l’intégrité de la France, du moment que Napoléon a disparu. Dans un mémorandum adressé à son gouvernement le 17 août, Castlereagh expose comment il conçoit la paix et pour quelles raisons. Il fait échouer une intervention personnelle que les Prussiens essayent auprès du roi des Pays-Bas, auquel ils offraient de lui laisser le Luxembourg en échange d’une extension en Flandre. Devant les exigences de l’opinion anglaise et du gouvernement, Castlereagh et Wellington se montrent réticents. En Angleterre, en effet, un mouvement très hostile à la France s’est produit : on demande le démantèlement de Lille. Castlereagh obtient qu’on lui laisse carte blanche, demandant seulement une occupation temporaire et une contribution de guerre, et, tout au plus, une rectification légère des frontières des Pays-Bas. Il considère que le traité du 25 mars que l’on a signé avec Louis XVIII donne à celui-ci les caractères d’un allié et que l’on ne peut pas le traiter comme un vaincu.

Ainsi l’Angleterre et la Russie sont, en somme d’accord sur le fond, seulement il y a entre elles une différence d’attitude : tandis que le Tsar se montre ostensiblement magnanime et généreux, qu’il a pour lui la séduction personnelle qu’il exerce sur son entourage, les Anglais, au contraire, ont une attitude extérieure raide et pleine de morgue, de telle sorte que l’opinion française s’y trompe et les prend pour des ennemis alors qu’ils sont, au contraire, soutiens de la politique modérée.

Quant à l’Autriche, Metternich se tient volontairement dans un rôle effacé. Il a les plus graves raisons de ne pas suivre les revendications allemandes, il craint une grandeur nouvelle de la Prusse ; il sait bien que si l’on donne de nouveaux territoires à la Prusse, il faudra chercher des compensations autre part, en Allemagne, pour les différents princes, que l’on n’en sortira pas de cette cascade de compensations. Enfin, il sait quelles difficultés on a déjà eues pour mettre sur pied la Confédération germanique et il ne veut pas toucher de nouveau à de pareils problèmes. L’action de Castlereagh sur lui, pour le détacher de la Prusse, a donc un facile succès : Metternich adhère rapidement au principe de la frontière de 1790 et d’une contribution à demander à la France.

Le résultat de ces différentes politiques est que les Alliés se mettent d’accord sur un projet de traité, le 18 septembre. Ce traité comporterait quatre points

• La cession de villes et de territoires rectifiant la frontière française par l’abandon de Philippeville, Marienbourg, Givet, Charlemont, Condé, Sarrelouis et Landau, du fort de Joux sur la frontière du Jura, du département du Mont-Blanc dans les Alpes

• Démolition des fortifications de Huningue, pour fermer toute sortie de la France sur l’Allemagne du Sud

• Indemnité de six cents millions plus deux cents millions pour contribuer à la construction d’une barrière sur la frontière du Nord ;

• Occupation, pour sept ans au plus, pour trois ans au moins, par cent cinquante mille hommes entretenus aux frais de la France.

Le 19 septembre, une note est remise au gouvernement français pour lui dire qu’on est prêt à entrer en négociation avec lui pour les arrangements définitifs.

Or, ce jour là, il n’y a plus de ministère français : Talleyrand et Fouché ont été rapidement dépassé par les événements. Le succès des royalistes aux élections du mois d’août 1815 a rendu les combinaisons de Fouché inutiles : il est sacrifié le 15 septembre. Talleyrand a cru d’abord qu’il pourrait se sauver en jetant Fouché par-dessus bord : « Cette fois, dit-il, je lui ai tordu le cou ». Mais il a contre lui la rancune du Tsar, l’hostilité du comte d’Artois, le travail en sous-main de l’ambassadeur russe, son ennemi personnel, Pozzo di Borgo, de telle sorte que la combinaison par laquelle il se maintiendrait au pouvoir et qu’il expose à ses collègues va échouer. Le 16 septembre, en effet, à un dîner, il déclare à ses collègues qu’il faut éviter de se présenter devant les Chambres, qu’il faut s’en aller sur les conditions demandées par les Alliés, qu’on se fera, par là même une très belle position politique, que le Roi ne pourra pas constituer un autre ministère et sera obligé de les rappeler. Le 17, Pasquier annonce au Roi que le ministère a l’intention de s’en aller et, au Conseil du 19, Talleyrand dit officiellement au Roi que le ministère ne peut pas accepter les conditions des Alliés et qu’il offre sa démission. Mais, à la stupeur de Talleyrand, le Roi répond tout simplement : « Eh bien, je prendrai un autre ministère ». Il demande simplement quelques jours de secret pour la mise sur pied de la nouvelle combinaison.

Si bien que le 20 septembre, lorsque les Alliés remettent à Talleyrand le projet de traité, les conditions de paix, Talleyrand, en fait, n’est déjà plus Président du Conseil. Il répond le 21. Il prétend, dans ses Mémoires, que sa réponse a été « insolente ». Il part de ce principe que l’on ne peut pas conquérir sur un allié et, par conséquent, que l’on ne peut pas demander à la France des cessions de territoire. Il expose que la France a efficacement coopéré à la guerre contre Napolon et il conclut en refusant toute cession de territoire de l’ancienne France. Il accepterait le principe de légères rectifications de frontières, le principe d’une indemnité modérée et d’une courte occupation. En réalité, sous une phraséologie, qui est moins insolente que Talleyrand ne le dit, il cède sur le fond des choses. Il donne alors officiellement, le 22, sa démission, « par patriotisme » dit-il, pour ne pas accepter les conditions que les Alliés lui ont faites.

Pour le remplacer, l’accord se fit sur le nom du duc de Richelieu. L’avènement du duc de Richelieu au ministère fut le produit d’une négociation entre le Roi et le Tsar, par l’intermédiaire de Pozzo di Borgo et à la suite d’une lettre du Roi au Tsar, le 23, faisant appel à lui pour décider le duc de Richelieu à accepter le ministère. Le ministère a été composé le 24 septembre : les autres personnages que le Président du Conseil ont été désignés par l’entourage du Roi. Moyennant la formation de ce ministère, donné à un homme qu’il connait depuis longtemps, le Tsar va s’employer à adoucir les conditions du traité. Le ministère Richelieu est en effet considéré tout de suite par les Alliés comme un ministère russe : Metternich est immédiatement défiant. Le Président du Conseil anglais, lord Liverpool, écrit : « Le Roi a fait preuve d’un défaut absolu de jugement en congédiant ses conseillers dans de pareilles conjonctures ». Mais Castlereagh qui, lui, est plus politique, répond à son Président du Conseil, le 1^er octobre : « Je crois que nous aurions tort de nous laisser entrainer par la jalousie que nous pourrions éprouver à affaiblir ce gouvernement » et il donne à conduire les négociations à Wellington, plus capable d’autorité à la fois près des Alliés et près de la France.

Richelieu obtint, grâce au Tsar, quelques modifications, quelques atténuations : il put conserver les forts de Joux et de l’Écluse, faire réduire l’indemnité de huit cents à sept cent millions, le délai maximum d’occupation à cinq ans et, ensuite, il obtint encore qu’on lui remit Givet et Condé. Les préliminaires sont alors signés, le 2 octobre. Les détails à régler prirent encore trois semaines. Le mode de paiement de l’indemnité fut fixé le 13 octobre : tous les quatre mois, à partir du 1^er mars 1816, la France remettra 46 millions de traites sous forme de bons au porteur sur le Trésor français ; ces bons sont garantis par le dépôt de titres de rente de sept millions. Les frais d’occupation sont fixés à 150 millions par an. Les conditions militaires de l’occupation sont fixées le 22 octobre, la répartition des territoires cédés aux Alliés le 3 novembre.

Le traité fut alors signé le 20 novembre 1815. Il comprend quatre traités différents avec chacun des Alliés, en douze articles, plus un article additionnel sur la traite des noirs (qui reproduit à peu près l’article de 1814) ; s’y ajoutent trois conventions séparées annexés sur les paiements de l’indemnité, sur les conditions de l’occupation, sur le remboursement des créances des particuliers. A ce traité du 20 novembre, l’Espagne fit adhésion le 2 décembre 1816 seulement, la Sardaigne le 10 septembre 1817.

Voici les stipulations territoriales du traité : le territoire de la France est défini par ce qu’il était au 1^er janvier 1790, et non plus, comme en 1814, à 1792, ce qui signifie la cession de Philippeville et de Marienbourg et du duché de Bouillon, qui sont cédés aux Pays-Bas, de Sarrelouis et de Sarrebruck (ce qui fait 40 000 habitants) qui sont cédés à la Prusse, de Landau et des pays au nord de la Lauter, sauf Wissembourg, qui sont cédés à l’Autriche pour rétrocession à la Hesse ou à la Bavière, selon les cas, enfin de la Savoie, qui est cédée à la Sardaigne. Pour couvrir la Suisse et ses communications avec le pays de Gex, on lui cède quelques communes et il est entendu que la Savoie cédée est neutralisée du point de vue militaire et reçoit du point de vue commercial, un statut de franchise douanière.

Du point de vue politique, le préambule du traité ne vise pas seulement la sécurité militaire que les Alliés veulent obtenir, et la garantie, par là même, de la paix, mais aussi il vise l’ordre intérieur obtenu par la consolidation de la Charte. Les Alliés font considération de l’état du gouvernement français : l’article V l’indique ainsi : « L’État d’inquiétude et de fermentation dont, après tant de secousses violentes et surtout après la dernière catastrophe, la France, malgré les intentions paternelles de son Roi et les avantages assurés par la Charte constitutionnelle à toutes les classes de ses sujets, doit nécessairement se ressentir encore, exige, pour la sureté des États voisins, des mesures de précautions et de garanties temporaires. Il a été jugé indispensable de faire occuper, pendant un certain temps, par un corps de troupes alliés des positions militaires le long des frontières de la France, sous la réserve expresse que occupation ne portera aucun préjudice à la souveraineté de Sa Majesté Très Chrétienne ni à l’état de possession tel qu’il est reconnu et confirmé par le présent traité », et on indique dans une annexe alors quelles sont les places qui seront occupées par les troupes des Alliées : la délimitation de ces territoires d’occupation dont, encore une fois, l’objet est de garantir la sécurité des Alliés, est faite par les frontières qui séparent du reste de la France les départements du Pas-de-Calais, du Nord, des Ardennes, de la Meuse, de la Moselle, du Bas-Rhin, du Haut-Rhin. Ce sont donc les limites de ces départements qui forment la limite de la zone d’occupation. S’y ajoute une zone en avant, une zone neutralisée, qui est interdite à la fois aux troupes alliées et aux troupes françaises ; on accepte cependant qu’il y ait des garnisons françaises dans un certain nombre de places à l’intérieur de la zone d’occupation, par exemple à Calais, à Saint-Omer, à Dunkerque, à Arras, à Douai, à Metz, etc. Au total vingt-six garnisons, avec indication de l’effectif maximum qui peut y être entretenu. Cette occupation a donc pour objet de garantir la sécurité des Alliés. Elle n’est pas en liaison avec le paiement de l’indemnité.

Ce traité marque très certainement une aggravation considérable dans l’état absolu et relatif de la France vis-à-vis des Alliés, moins par les amputations de territoires qui n’ont, en somme, qu’une valeur stratégique, que par les charges et les conditions politiques qui sont imposées à la France. Aussi, le second traité de Paris provoque-t-il une réaction nationale beaucoup plus vive que celle de 18143 : c’est le traité de 1815, et non point le traité de 1814, qui a été le point de départ d’un mouvement national puissant, et cependant le traité de 1814 était beaucoup plus grave que celui de 1815 ; celui de 1815 plus mérité, en quelque sorte, que celui de 1814. La cocarde blanche a soulevé, en 1815, beaucoup plus de difficultés qu’elle ne l’avait fait en 1814 ; les mutilations de territoire ont été ressenties bien plus douloureusement alors qu’elles étaient beaucoup moindres, le paiement des indemnités également. Mais ce qui a surtout déterminé la naissance de cette réaction nationale, c’est l’ampleur et la brutalité de l’occupation, de juillet à décembre 1815 : désormais, il y a en France un Parti National qui a un symbole, le drapeau tricolore, les trois couleurs, autour desquelles toute la revendication nationale de la France va s’accrocher.

Une tentative de politique générale pour une Paix universelle.

Mais, ici encore, la valeur du traité n’est pas définie par ces seules clauses : elle est fonction des positions politiques que les Puissances prennent vis-à-vis les une des autres. La valeur « relative » du traité, comme disait Talleyrand, est encore plus grande que sa valeur « absolue ». L’idéalisme du Tsar avait considéré que le traité de la Sainte Alliance avait une vertu suffisamment efficace pour le maintien de la paix, le gouvernement anglais ne juge pas de même ; Castlereagh envisage l’association avec plus de réalisme et il veut ajouter à ce vague traité de l’Empereur de Russie de la substance plus précise, qu’il conçoit de façon plus traditionnelle. Vous vous rappelez qu’à Vienne, il avait pensé qu’une garantie générale donnée par tous les signataires de l’acte de Vienne pourrait être un fondement de la paix : il a abandonné ensuite cette idée. L’expérience qui a été faite lui a fait comprendre qu’il y avait des précautions à prendre. Dès le mois d’août, il indiquait dans l’exposé qu’il faisait à son gouvernement ces principes, que, si les Français savaient pertinemment qu’ils risquent une invasion par toutes les armées de l’Europe réunies et des charges très lourdes, ils ne se lanceraient pas à nouveau dans une politique dangereuse et on ne trouverait plus alors, en France, aucune classe susceptible de favoriser une entreprise de révolution bonapartiste. Il a même de plus en plus la pensée que l’union des coalisés est une nécessité pour les intérêts généraux de l’Europe et qu’il faut trouver dans la diplomatie un moyen de maintenir cette union. Ce moyen, ce seraient des conférences périodiques. Ce sont là ses idées personnelles qu’il soumet au cabinet anglais et qu’il finit par faire approuver par celui-ci le 20 octobre. Pratiquement, il s’agirait donc de reconstituer l’alliance de Chaumont, en en faisant un élément permanent et non plus seulement une coalition temporaire, en faisant de cette coalition un élément de politique générale.

En vue de réaliser cette idée, il entame des négociations avec les Alliés dans le courant d’octobre. Il se met d’accord avec le Tsar qui, lui-même, établit une première rédaction, assez vague d’ailleurs, de convention, rédaction que Castlereagh reprend et précise. Le Tsar proposait de soutenir de tous leurs efforts le gouvernement de Louis XVIII et de la Charte, mais Castlereagh ne veut pas d’une intervention dans les affaires intérieures françaises : c’est un principe de politique anglaise, et il écarte cette suggestion. De même, il rejette la proposition du Tsar, faite le 8 novembre d’admettre la France à signer le traité. Il veut donc maintenir à l’alliance son caractère anti-français. D’autre part, il rejette l’idée d’inscrire dans la convention une garantie générale des frontières telles qu’elles avaient été tracées par le Congrès de Vienne. L’Angleterre ne veut pas prendre une responsabilité indéfinie dans la politique continentale. D’ailleurs, Castlereagh sait très bien qu’il n’obtiendrait pas de son gouvernement un engagement aussi général. Il reste fidèle à la méthode empirique de prendre les questions au fur et à mesure qu’elles se posent ; il considère que cette façon de résoudre les choses est beaucoup plus efficace que de les envisager dans une vue générale et dans un engagement général. C’est, pour régler ces questions au fur et à mesure qu’elles se poseront qu’il propose que l’on se réunisse entre alliés. Le Tsar proposait de se réunir à dates fixes, pour assurer l’exécution du traité, Castlereagh supprime ces dates prévues à l’avance, ne veut pas inscrire non plus un objet de principe pour ces réunions ; elles auront lieu au fur et à mesure qu’une question se posera, et non pas comme un instrument automatique et général de diplomatie. Mais c’est cependant, vous le voyez, quelque chose de nouveau qui s’introduit dans la diplomatie : on n’avait jamais envisagé de réunions prévues à l’avance entre les gouvernements pour résoudre des questions diplomatiques.

Ce traité, proposé par l’Angleterre à ses Alliés et négocié avec le Tsar, est signé par eux le 20 novembre, c’est-à-dire le jour même où l’on signait avec la France le second Traité de Paris. Il comporte cinq articles : le premier place l’arrangement territorial des deux traités de paris sous la protection des Quatre Puissances qui s’engagent à agir contre la France au cas où elle attaquerait leurs frontières et au cas où elle permettrait à Napoléon ou à un membre de sa famille de remonter sur le trône. D’autre part, cet arrangement envisage le cas où une révolution éclaterait en France qui pourrait mettre en danger la tranquillité et les intérêts de leurs peuples : « dans ce cas, ils se concerteront entre eux et avec Sa Majesté Très Chrétienne sur les mesures nécessaires pour assurer la sécurité de leurs États et la tranquillité générale de l’Europe ». Voilà donc, vous le voyez, l’objet donné par cette coalition permanente : maintenir les Traités de Paris, empêcher une révolution qui éclaterait en France de s’étendre à l’Europe. Les deux articles suivants envisagent les moyens d’exécution, chaque État fournissant à la coalition 60 000 hommes et, si c’est nécessaire, y engagerait toutes ses forces. L’article V étend les obligations du traité à la période postérieure au retrait de l’occupation de la France. Ainsi, la combinaison de sauvegarde contre l’esprit de revanche ou d’expansion de la France et contre son esprit révolutionnaire est conçu comme un élément permanent de la diplomatie européenne.

C’est dans l’article VI qu’est introduit ce procédé nouveau de conférences internationales dont je vous parlais tout à l’heure : « Pour faciliter et assurer l’exécution du présent traité et consolider les liens qui unissent si intimement, en ce moment, les quatre souverains pour le bonheur du monde, les Hautes Puissances contractantes conviennent de renouveler, à des époques déterminées, les réunions consacrées à leurs grands intérêts communs et à l’examen des mesures qui dans chacune de ces époques, seront jugées les plus salutaires pour le repos et la prospérité des peuples et pour le maintien de la paix en Europe ». Les Alliés envisagent donc qu’ils se réuniront en conférences internationales, sinon à des dates périodiquement fixées, au moins chaque fois qu’une grande question d’intérêt général se posera vis-à-vis de l’Europe et lorsque ils jugeront qu’une réunion est « salutaire » pour le repos et la prospérité de leurs peuples.

La pensée de Castlereagh, telles qu’elle ressort des confidences qu’il a faites alors, du discours par lequel il a exposé aux Communes le résultat des négociations et de ses circulaires aux ambassadeurs, c’est que la sauvegarde de la paix européenne sera obtenue à la fois par le désarmement moral de la France, grâce à une paix modérée et non pas humiliante et grâce à la restauration des Bourbons, mais aussi par le maintien de l’alliance des Quatre Puissances. Et Castlereagh attache au maintien de cette alliance plus d’importance qu’au Traité de Paris lui-même. Aussi peut-on envisager qu’une nouvelle forme de relations internationales puisse sortir de ce traité. Il reste pourtant que, pour Castlereagh, c’est le maintien de la coalition contre la France, comme un élément permanent de la politique européenne qui est le fait décisif. Il considère que la France doit être encore tenue en suspicion par l’Europe, à la fois parce qu’il est possible que la France veuille prendre sa revanche, et, aussi, parce que la France est un foyer de principes subversifs pour l’ordre européen.

Ainsi, à la fin de novembre 1815, la situation diplomatique de la France se trouve définie par trois actes de valeur inégale :

• du point de vue de sa situation personnelle, elle est définie par le second Traité de Paris ;

• du point de vue de sa position générale en Europe, elle est définie par un acte qui n’est qu’une déclaration de principe à laquelle elle a adhéré, le traité de la Sainte Alliance, mais aussi par un autre acte, qui la vise, au contraire d’une façon beaucoup plus directe :

• par cette convention signée entre les quatre Alliés, le même jour que le second traité de Paris, et qui maintient contre la France et de façon permanente la coalition qui avait été nouée, à l’origine, uniquement pour réunir les Alliés contre Bonaparte.

 

Les embarras et la politique de Richelieu

Pozzo di Borgo, l’ambassadeur russe à Paris, jugeait ainsi le traité que l’on venait de signer : « Quoi qu’on en dise, il acquiert, il occupe, il désarme, il impose des conditions inexécutables, et attend les prétextes de l’inexécution pour opérer de nouveaux empiètements ; c’est un chef d’œuvre de destruction ». Au moins, vous le voyez, même dans la pensée des diplomates étrangers, le Traité de Paris posait-il un problème : on attendait la France à l’exécution que ce soit de bonne foi ou non, on surveillait la façon dont elle allait remplir ses obligations.

La personnalité du duc de Richelieu.

Il eût pu sembler que, dans les conditions où on se trouvait, il fallut un diplomate très au courant, très défiant, très rusé, une sorte de second Talleyrand, pour se tirer d’affaire. Or, le duc de Richelieu est exactement le contraire de Talleyrand ; c’est l’homme le moins capable de finasser qui que ce soit. Il a, à cette époque, quarante-neuf ans ; c’est le petit-fils unique du maréchal de Richelieu. Inconnu à peu près de tout le monde, il a passé la plus grande partie de sa vie à l’étranger, en Russie. Il apparaît, en arrivant au ministère, comme étant l’homme du Tsar et l’homme des ultras. « Ils m’avaient pris », dira-t-il lui-même, parlant des ultras en 1816, « en croyant me faire l’instrument de leurs extravagances ». En réalité, le duc est en marge de toutes les classifications, c’est un homme hors cadre, hors série. Ce sont les événements autant que sa volonté qui l’ont mis à l’écart jusqu’ici de la vie politique française.

Il est, d’origine, d’une des plus hautes familles de cour et il a des charges de cour, puisqu’il est Premier gentilhomme de la Chambre. Et pourtant, il n’a jamais attaché d’importance à des avantages de société, ni de prix à la « douceur de vivre » sous l’Ancien Régime. Il a voulu vivre et agir par lui-même et ne devoir rien qu’à sa propre valeur : on le vit prendre successivement des engagements dans l’armée russe où il a combattu contre les Turcs et participé à la prise d’Ismaïl en 1784 et 1890. Toute son œuvre personnelle a été faite en Russie, mais à défaut de pouvoir agir en France où la Révolution le tenait éloigné. Il a appartenu au monde des émigrés, et pourtant, il ne s’est pas engagé dans leurs rangs. Il a essayé deux fois de se mettre à la disposition de Louis XVI pour l’aider à lutter réellement contre la Révolution, en 1789 et à la veille de la fuite à Varennes. Le refus de Louis XVI l’a décidé alors à s’écarter de France : il a accepté une mission en Allemagne, en 1791, et il n’est donc pas à proprement parler un émigré ; seulement, comme, voyant qu’il n’y avait plus rien d’autre à faire en France, il s’est engagé comme officier d’état-major en Russie et comme il a, en cette qualité, accompagné les Autrichiens dans la campagne de 1793-1794, on a prononcé, en France, la confiscation de ses biens, bien que, par lui-même, il n’ait pas pris les armes contre la France, et il juge d’ailleurs très durement les émigrés de Coblence. Vous voyez, qu’ici encore, il ne rentre pas dans le cadre du personnel de l’émigration ordinaire.

Il a passé, en somme, très peu de sa vie en France, des mois plutôt que des années. Il n’a donc pas participé aux courants de la pensée française, soit celle du territoire, soit celle de l’émigration, en sorte qu’il n’a retiré des situations européenne et française de ce temps que quelques grandes idées très simples : la foi monarchique, qui est en lui très vive, l’horreur de Napoléon, « perturbateur du monde » dit-il. En 1812, il considère que le conflit franco-russe est la lutte du « génie du bien et du génie du mal », et il s’est engagé à fond, du point de vue de la pensée, derrière le Tsar. Il avait même fait preuve de beaucoup de perspicacité politique en considérant la tactique nécessaire dans cette guerre et le but que doit avoir cette guerre, mais il n’a pas pris part à la guerre elle-même car il est Gouverneur de la Province du Sud et l’administration de sa province d’Odessa le retient, d’autant plus qu’une épidémie de choléra y a éclaté.

Mais ce conflit, comme les idées précédentes, ne restent pas pour lui des abstractions intellectuelles, mais se transposent tout de suite dans le domaine des sentiments. C’est un homme passionné et souffrant : ainsi, il a un étonnement profond de voir que la France ne se détache pas de Napoléon au début de 1814, et il s’écrie : « Malheureuse nation, à quel degré de bassesse est-elle tombée ? Comment la libérer de ce joug de fer ? » et c’est pour lui un éblouissement lorsqu’il apprend au mois de juin qu’Alexandre travaille à la restauration des Bourbons : « Quel homme que notre Alexandre et quelle gloire pure et sans tâche ! » ; en somme sa carrière jusqu’ici, a été celle d’un grand administrateur, un grand créateur de réalités économiques dans le sud de la Russie, par conséquent, semble-t-il, d’un grand réaliste. Or, au contraire, il voit les choses même de la politique en idéaliste et en moraliste ; il s’attache à quelques solutions simples que lui inspirent quelques grandes idées de moralité privée.

Aussi est-il très dépaysé dans la société politique dans laquelle il tombe en 1814 et 1815. Il ignorait complètement quels étaient les hommes et quelles étaient les choses. Il a rejoint Alexandre à Vienne quand il a obtenu de lui le congé de quitter Odessa ; de là, il va à Paris pour revoir sa famille et liquider ses affaires, et c’est pour lui une véritable stupeur que de trouver la société française déchirée par des intrigues et des animosités, se reprochant des crimes et des injustices commis depuis vingt-cinq ans. Il est dépaysé dans ce monde de revendications de toute sorte. Il écrit à son ami Saint-Priest qu’il croit être tombé « dans une maison de fous » et il conclut : « Somme toute, un affreux pays ». Il a une sorte de découragement devant la reprise de l’esprit de guerre en France et chez les Alliés : « Les nations deviennent des armées, les armées ne respirent que la guerre et le pillage ; elles s’isolent de la Patrie et si une fois cet esprit soldatesque prend le dessus, malheur aux sociétés européennes ! Il n’y aura plus besoin de barbares étrangers pour les détruire, ces barbares sortiront de leur sein même pour les déchirer ». Et à un de ses officiers d’ordonnance, excédé de voir tout ce qu’il voit : « Tenez, venez avec moi, nous retournerons à Odessa, nous n’en sortirons jamais ». Mais il faut pour cela que, d’abord, l’Europe prenne une assiette, « sans quoi toutes les peines seraient perdues ». Aussi refuse-t-il le ministère de la Maison du Roi que Talleyrand lui offrait en 1814 ; il ne veut pas se mêler de cette affaire dans un pays qu’il ne connaît pas et avec lequel il ne se rencontre plus d’idées communes.

C’est à la fois une force et une faiblesse pour lui que cette ignorance où il est des choses de France : une force en ce sens qu’il ne va avoir aucun esprit de parti, qu’il ne fait pas partie d’une coterie, qu’il n’a pas de vues à priori, déterminées par sa propre position ou par celle de sa classe ; seulement c’est une faiblesse parce qu’il se trouve, par là même, sans instruments et sans pouvoir se prendre à rien pour sa politique.

Cette ignorance où il est des questions et des hommes accentue une certaine timidité naturelle ; c’est un homme qui n’a pas de rayonnement, d’emprise même, de cette emprise physique qui serait nécessaire à un homme de gouvernement et de tribune ; il n’est pas orateur, il est impatient de la discussion. A côté de cette timidité, son ignorance lui inspire une sorte d’hésitation, de difficulté à prendre un parti irrévocable, parce qu’il ne se sent pas absolument sûr d’être éclairé. Il aurait besoin de voir clair devant lui ; il se défie de lui-même lorsqu’il ne se sent pas assuré de sa documentation, pourrait-on dire, psychologique ou politique. Ceci nous explique les louvoiements et les incertitudes de sa politique intérieure, le besoin qu’il a, dans ce domaine, de guides, qui sont alors pour lui le comte Decazes ou le comte Laîné. Il a plus de sûreté dans la politique extérieure, parce que là, le programme lui paraît tout tracé et sans ambiguïté et que, d’autre part, dans ce domaine, il a moins besoin d’apprentissage et qu’il a des éléments de confiance, comme par exemple, l’amitié du Tsar et la foi qu’il a en lui. En somme, arrivant au pouvoir dans une période infiniment difficile, il est en quelque sorte réduit à lui-même et à ses propres ressources. Les chances de la France, les raisons de l’orientation de Richelieu, ne sont donc que dans son caractère et dans ses idées personnelles.

Certains traits de son caractère ont une valeur individuelle, mais nous expliquent cependant son attitude : le premier, c’est son désintéressement ; il est pauvre, malgré ses fonctions et malgré les occasions qu’il aurait eues, dans son œuvre économique, de s’enrichir. On lui donne tout juste, pour les grands biens qu’il a perdus du fait des confiscations révolutionnaires, trente-six mille francs, pour les objets d’art confisqués : il les donne à ses sœurs. Plus tard, lorsque le gouvernement français lui accordera une dotation en récompense de ses services, il en fera l’abandon à l’Hôpital de Bordeaux. Cet homme désintéressé est impressionnable et sensible ; à l’inverse de Talleyrand, il n’a aucune impassibilité : il souffre et s’impatiente, mais il se remet avec d’autant plus d’énergie à sa tâche. Il est honnête au travail, il s’efforce de s’informer, de se compléter, car il connaît sa propre insuffisance. Il manque de culture générale, mais c’est un esprit droit, et son information le conduira vers les réalités exactes.

L’essentiel de son caractère, c’est la fidélité : il est revenu se mettre au service du Roi en péril dans l’été de 1789 ou en 1791, puis en 1814 sitôt qu’il l’a pu. Cette fidélité lui inspire une obéissance au devoir absolue, surtout lorsque ce devoir est difficile et pénible : il a accepté le pouvoir en 1815, sur les objurgations du Tsar et de Louis XVIII lorsqu’on lui a montré qu’il était le seul homme qui puisse inspirer confiance à ‘Europe et qui puisse réconcilier Louis XVIII avec l’Europe. Surtout, avant tout, c’est un homme qui a le sens de l’honneur : pour lui, l’honneur a une valeur absolue : une parole, une signature, un engagement sont des obligations sans réplique ; on a le devoir de s’y conformer, en prenant sur soi toutes les difficultés d’exécution. Sa morale est une morale de gentilhomme et de chrétien.

Avant tout, Richelieu nous apparaît comme un honnête homme, et c’est là une force immense que lui donne sa loyauté lorsqu’il parle au nom de la France. Si bien qu’en peu de jours, il inspire confiance aux gouvernements étrangers, même aux Anglais, Castlereagh et Wellington, qui pourtant l'ont vu arriver avec défiance au pouvoir parce qu’ils l’ont cru l’homme des Russes. Pour sa part, il lui est difficile de concevoir la duplicité chez les autres ; il aura, de ce point de vue, de grosses déceptions du côté du comte d’Artois ou des chefs des Ultras. La chance de la France a été, à ce moment-là, de trouver un homme pareil, dans des circonstances ou de telles vertus de désintéressement et d’honnêteté étaient particulièrement nécessaires.

Ce sont des vertus personnelles qui constituent d’ailleurs les meilleurs politique que l’on pût faire à ce moment-là : Richelieu va appliquer à la politique, à la conduite de l’Etat, ses propres préceptes de moralité privée. Il est assez curieux que, de ce point de vue, sa position soit assez analogue à celle du Tsar, autour de la Sainte-Alliance. Le traité qu’il a été obligé de signer lui cause une grande douleur : il aurait voulu s’en aller avant d’être obligé de signer un pareil traité, mais il a pensé aux conséquences : « Le malheureux Roi, en fondant en larmes, m’a conjuré de ne pas l’abandonner : j’ai signé, plus mort que vif ». Quand il rentre au Conseil des Ministres, ayant signé les préliminaires de paix le 2 octobre, Pasquier nous le montre « pâle et tremblant » et s’effondrant sur une chaise en s’écriant : « Je suis déshonoré ! Oui, après ce que je viens de faire, je mériterais de porter ma tête sur l’échafaud. Pourquoi faut-il que j’aie remis les pieds dans mon malheureux pays ? Mieux vaudrait cent fois périr au fond de l’Asie ! ». Et après avoir communiqué aux Chambres le traité de Paris, il ajoute seulement ceci : « Il suffit que l’on sache que de telles demandes aient été faites à des Français pour que l’on doive conclure que la nécessité la plus inéluctable a pu seule les décider à y souscrire ».

Son patriotisme nous apparaît donc avec une qualité de hauteur et de dignité que l’on n’aurait jamais vue chez Talleyrand. Seulement, ayant signé, et avec quelle douleur, il ne songe pas qu’il puisse répudier sa signature et échapper à l’engagement qu’il a souscrit ; au contraire, il s’engage dans une politique d’application loyale : c’est pour lui une question d’honneur : « Monsieur de Richelieu, dit Pasquier, tenait plus que personne à ce que les engagements pris fussent religieusement tenus, même au prix des pires sacrifices » ; « Nous ne déshonorerons pas notre malheur, dit son ministre des Finances sous ses directives, en le faisant servir à un manque de foi et nous proclamons, au milieu des ruines, le respect de la foi donnée ». A maintes reprises, dans ses lettres privées, particulièrement dans ses lettres au marquis d’Osmond, ambassadeur en Angleterre, qui ont été publiées, on voit cette volonté de Richelieu de rester fidèle aux engagements pris. Sa conception est élevée ; Talleyrand voulait fonder le prestige de la France sur le principe de légitimité et sur son désintéressement territorial ; Richelieu veut le placer dans la fidélité à remplir ses engagements ; on y voit « un nouveau genre de gloire » et, sur ce point, sa pensée contraste profondément avec celle de Napoléon, pour lequel un traité n’a jamais eu qu’une valeur provisoire.

Au reste, cette politique d’application stricte du traité lui permettra d’exiger la contre-partie semblable de l’Europe : cela lui permettra d’enchaîner l’Europe au respect des mêmes principes. Il sait donner, le cas échéant, au rappel qu’il fait aux Puissances européennes de leurs engagements un ton de dignité menaçante : « Autrement, dit-il, si le peuple français ne voit dans le Roi que le collecteur des tributs qu’il faut payer à l’étranger, l’instrument dont on se sert pour exploiter la France au profit des Puissances alliées, il est impossible que la confiance s’établisse et que nous redevenions une France : or il faut une France pour la tranquillité européenne même ». Il déclare à Capo d’Istria : « Qu’arrivera-t-il Monsieur le Comte, à force de tendre la corde ? Elle finira par se casser et l’esprit révolutionnaire reparaîtra en France, et malheur, alors à l’Europe entière ! ». Il saura donc se faire du traité une arme vis-à-vis de l’Europe : la bonne foi et la fidélité à tenir ses engagements, il s’en sert pour les imposer à l’Europe ; quand il dira à l’Europe que telle partie du traité est inexécutable, il inspire une telle confiance que sa parole ne sera même pas discutée.

L’application du second traité de Paris.

Malheureusement, en réalité, il a fort peu de liberté de manœuvre. Le traité pèse d’un poids très lourd sur la politique française et la défiance des Puissances, au lendemain des Cent-Jours, reste très vive.

Les Alliés ne se sont pas bornés, en effet, à obliger la France à contracter des engagements par le second traité de Paris et à nouer entre eux, une alliance permanente pour le cas où la France violerait les traités ; ils prétendent surveiller la France et au besoin, la contraindre de marcher dans la voie qu’ils veulent lui tracer. C’est qu’en effet, les Alliés ont pris une assez piètre idée des qualités politiques des Bourbons et, s’ils ont formellement promis au Roi de le soutenir, ils veulent, en même temps, le maintenir dans une certaine politique. Ils lui ont remis, en même temps que le traité du 20 novembre, une note indiquant ce que l’on attendait de lui : ce n’est pas la force seule qui pourra ramener le calme ; il faut à la fois une politique de modération et de fermeté ; ils sont convaincus que le Roi montrera cette fermeté envers tous ses ennemis, mais il faut qu’il montre son attachement aux lois constitutionnelles, sa volonté d’être le père de ses sujets, sans distinction. Sous une forme polie, c’était une injonction que l’on faisait au gouvernement de suivre une certaine politique.

A cet effet, non seulement il y a l’armée d’occupation, sous le commandement de Wellington, mais on a organisé une conférence hebdomadaire des quatre ambassadeurs alliés, à laquelle, souvent assiste Wellington. Cette conférence des ambassadeurs a pour objet d’étudier la situation et l’action éventuelle que les Puissances auraient à conduire vis-à-vis du gouvernement. Au total, les ambassadeurs tiendront, jusqu’au 20 novembre 1818, trois-cent-sept conférences. Elle est un organe de surveillance et de pression sur le gouvernement français ; elle s’ingère continuellement dans les affaires intérieures du pays, soit pour donner des conseils, soit pour donner des ordres plus ou moins déguisés. Il y a là une lourde hypothèque qui pèse sur les questions de politique intérieure française et qui naturellement réagit sur la politique étrangère du pays ; les procès-verbaux de la Conférence sont une véritable chronique de la situation française et européenne.

Les ambassadeurs y apportent d’ailleurs un esprit assez différent : l’ambassadeur anglais, sir Charles Stuart, est constamment désagréable et de mauvaise humeur ; les relations de Richelieu avec lui sont difficiles, un véritable supplice. De plus, Stuart a lié partie avec des ennemis de Richelieu, avec Talleyrand et le comte Molé, et, à chaque instant, il intrigue pour renverser le ministère Richelieu et faire revenir Talleyrand au pouvoir . Pozzo di Borgo, l’ambassadeur russe, soutient au contraire Richelieu tant qu’il peut, soit près du Tsar, soit près de ses collègues, au point que ses collègues l’appellent « le Patron de la France ». Les deux autres, l’ambassadeur prussien, le comte de Goltz, et l’ambassadeur autrichien, le baron Vincent, sont moins mêlés au détail des affaires ; ils sont de tempérament conciliant, ils penchent à soutenir les solutions autoritaires en matière de politique intérieure et sont, par là même, appelés à soutenir le Roi, dont, à ce moment, la politique est si vivement attaquée par les Ultras ; ils veulent faire respecter les droits de leurs Empires, mais ils se rendent compte des difficultés que rencontre Richelieu, et, en somme, ils le soutiennent. Entre ces étrangers, le duc de Wellington a naturellement une situation éminente, puisque c’est lui le vainqueur. Or Wellington comprend les choses de France et soutient Richelieu ; seulement, il a des caprices d’humeur et il a la responsabilité du commandement de toute l’armée d’occupation, de l’ordre à maintenir par conséquent, et il s’exagère souvent cette responsabilité et les difficultés qu’elle lui donne.

Ainsi l’attitude des gouvernements étrangers tournerait facilement à établir sur le gouvernement français une véritable tutelle et il est fort difficile à Richelieu de maintenir vis-à-vis d’eux l’indépendance de sa politique, d’autant plus qu’il est en lutte, dans le gouvernement intérieur, et en lutte de plus en plus violente, avec le parti ultra-royaliste. Sa situation est pénible ; il éprouve une horreur personnelle très grande devant les violences de la Terreur Blanche. Il exprime à plusieurs reprises son désespoir de ces violences dans ses lettres privées, et cependant il est bien obligé par le parti ultra-royaliste de demander des lois d’exception et d’agir lui-même dans ce sens, par exemple dans la loi d’amnistie. Il s’en explique et il s’en justifie près du Tsar, ainsi dans une lettre du 23 novembre, lorsqu’il explique pourquoi il a été amené à demander la condamnation du maréchal Ney : « J’avoue à Votre Majesté que mon intention bien positive est de nous arrêter là et d’engager le Roi à donner une amnistie générale pour les crimes passés, se réservant de punir avec la plus grande sévérité, à l’avenir toute tentative de trouble de l’ordre public ». Si la Chambre rejette son amnistie, il abandonnera tout et il reprendra, dit-il, le chemin de la Russie, « car aucune puissance humaine ne peut me faire embrasser un système de persécution et de vengeance qui doit faire couler des flots de sang et amener la perte de la France et de la famille royale ». Il est même parfois obligé, à son dépit, de faire appel à l’aide des gouvernements étrangers contre les Ultras et ce lui est un véritable supplice. Il est obligé parfois de demander à Pozzo di Borgo de faire agir le Tsar près du comte d’Artois ou près de Wellington pour apaiser ces exagérations ou ces violences, mais c’est pour lui un déchirement que d’être obligé de faire appel ainsi à l’étranger. A propos d’une intrigue que les Ultras ont noué pour le renverser, il écrit au marquis d’Osmond : « Ce qu’il y a de fâcheux, c’est que les étrangers s’en mêlent. Vous sentez combien il est affreux quand on a le cœur français, de sentir qu’on est soutenu par les étrangers. Cela me désole et seul me ferait partir quand il n’y aurait pas d’autre motif ». Dans une autre lettre, je relève encore ceci : « Je ne veux pas en France de l’appui de l’étranger pour me maintenir au ministère ; l’idée seule de cette protection me fait horreur » Plutôt, dit-il, que d’être l’instrument de l’étranger, il partira.

Ces interventions étrangères sont cependant assez fréquentes et il serait nécessaire d’en dresser la liste pour se rendre compte des difficultés dans lesquelles se trouve la politique française. Ce qui est curieux, c’est que très vite, les gouvernements étrangers sont arrivés à cette conclusion que ce sont les violences des royalistes eux-mêmes, des Ultras, qui risquent d’amener une révolution et qu’ils sont par conséquent une menace pour la paix de l’Europe, si bien que c’est moins contre les partis révolutionnaires, comme on avait pu le penser à l’origine, que contre l’ultra-royalisme que les gouvernements étrangers sont amenés à intervenir. De ces interventions, qui sont assez nombreuses, je ne veux pas vous donner la liste, cela nous mènerait trop loin : ce qui est important, c’est de voir que dans cette oeuvre, les gouvernements étrangers soutiennent le ministère Richelieu, et en particulier dans l’ordonnance de dissolution de la « Chambre introuvable », qui a fini par dégager la Restauration du péril d’extrême-droite : ici, les gouvernements étrangers sont intervenus très vite pour obtenir la dissolution de la Chambre introuvable. Pozzo di Borgo avait déjà pensé, au mois de mars 1816, que ce serait la seule solution, mais les autres y sont encore opposés. Le 28 avril, il fit écrire en ce sens par le Tsar à Richelieu, mais Richelieu répondit que si on dissolvait la Chambre, ou bien elle serait réélue, ou bien on aurait une Chambre jacobine, par conséquent qu’il n’y fallait pas songer. Au milieu de mai, c’est un nouveau mémoire du gouvernement russe, par ordre du Tsar, au gouvernement français pour lui signifier les dangers de l’ultraroyalisme et la nécessité de se débarrasser de la Chambre introuvable. Mais bien qu’il soit soutenu là par le gouvernement russe, dans l’esprit de lui rendre service, Richelieu est blessé de cette intervention et, de concert avec le Roi, il écarte la demande russe. Il faudra tout un travail savant, fait à l’intérieur du ministère, par Decazes, pour obtenir de Richelieu et du Roi l’ordonnance du 5 septembre. L’intervention des Russes a été peut-être une des raisons qui ont différé le duc de Richelieu d’entrer dans ces vues.

Une première préoccupation du duc de Richelieu fut de profiter de la bienveillance des gouvernements étrangers et de faire argument des violences des ultras-royalistes pour obtenir une réduction de l’armée d’occupation. Il commence à lancer l’idée qu’on pourrait réduire le corps d’occupation au printemps de 1816 ; au milieu de mars, il indique dans une lettre au marquis d’Osmond, que c’est ce qu’il va chercher à obtenir. Ce serait le meilleur moyen de renforcer la stabilité du gouvernement, et il parle à mots couverts de cette idée aux ambassadeurs. Il écrit au Tsar, le 23 avril, en lui demandant une réduction pour la fin de l’année et il aborde franchement la question avec Wellington le 6 juin. Il voudrait obtenir cette réduction du contingent avant la rentrée des Chambres. Les premières ouvertures ont été assez heureuses : les gouvernements étrangers y paraissent assez favorables. Il ouvre alors la négociation par une lettre au tsar Alexandre, le 4 juillet. Il fait argument de la gravité de la situation financière : le déficit est en effet très lourd, les impôts directs sont insuffisants, la liquidation de l’arriéré et la vente des bois ont été rejetés par la Chambre ; il n’a pas de crédit, il désire que l’on diminue la charge de l’armée d’occupation qui est financièrement trop lourde pour la France. Le Tsar répond qu’il ne demande pas mieux, seulement que la responsabilité appartient au duc de Wellington qui est chargé du commandement.

C’est donc du côté de Wellington qu’il faut se tourner : or, Wellington part en congé pour l’Angleterre au début de juillet. Richelieu était plein de confiance : Wellington avait pris une attitude favorable à l’origine. Malheureusement, pendant l’été, les Ultras commencent une grande campagne près des gouvernements étrangers, notamment près de l’Angleterre : Vitrolles envoie une première note secrète le 15 août, où il veut prouver que le ministère, en combattant les royalistes, assure le triomphe de la Révolution, qu’il manque à ses devoirs et qu’il viole la Constitution, en prenant appui sur une minorité libérale. Le programme des Ultras serait, dit-il, de conseiller la monarchie par des institutions dont rien ne puisse offusquer les Puissances. Il n’y a en réalité en France, dit-il que deux partis : la monarchie et la Révolution, et il s’étonne que les gouvernements hésitent à soutenir le parti monarchiste qui leur est dévoué tandis que le parti révolutionnaire les déteste.

Après cette note, les Ultras envoient en mission à Londres à la fin d’août et au début de septembre, le comte de Bruges, pour préparer un ministère Talleyrand ultra-royaliste. Après la dissolution, ils interviennent à nouveau et leur action est efficace auprès du ministère tory. Aussi lorsque Wellington est parti en bonnes dispositions, il revient, au contraire, au début d’octobre complètement retourné et dans la décision de refuser toute diminution du contingent. La campagne des Ultras a même rendu également hésitants Metternich et Hardenberg : tout le monde fait des réponses dilatoires à Richelieu.

A l’automne, le résultat des élections a été excellent : ce sont des constitutionnels modérés qui n’ont rien de révolutionnaire qui sont arrivés en majorité. Les Ultras sont devenus un parti d’opposition en minorité. En même temps la situation financière s’est aggravée, au point que Richelieu a été obligé, le 15 octobre de demander un délai de trois mois pour la prochaine échéance de l’indemnité à payer aux Alliés, personne n’a d’ailleurs mis en doute sa bonne foi et on lui a accordé un sursis. Dans ses conditions, il peut faire observer que les Puissances auraient tout intérêt à diminuer les charges qui pèsent sur le gouvernement français. Les gouvernements étrangers acceptent et, à la Conférence du 8 décembre, l’ambassadeur autrichien propose formellement une diminution du contingent. Wellington, consulté, répond qu’il n’y voit pas d’inconvénient grave, à moins que son gouvernement ne considère que ce serait imprudent : il fallut en effet que Castlereagh fasse effort près de ses collègues pour obtenir le consentement, et il fallut une longue conférence entre Pozzo di Borgo et Wellington pour décider le maréchal à donner son plein accord, le 2 janvier 1817.

En même temps, le duc de Richelieu est arrivé, par un accord avec deux banquiers anglais et hollandais, la maison Baring de Londres et la maison Hope d’Amsterdam, à des négociations pour un emprunt, emprunt qui, finalement, est décidé le 10 février 1817 : les deux banquiers étrangers consentent à prendre neuf millions de rentes françaises 5% au taux de 52,50 Fr. – vous voyez combien le crédit de la France est lamentable à cette époque. Cela procure à Richelieu un capital de 93 millions qui lui permet ainsi de respirer pendant un moment.

La décision de la Conférence est prise le 10 février 1817 : on réduit le contingent de 30 000 hommes, à partir du 1^er avril. Dans la note par laquelle on annonce à la France cette réduction, on insiste sur la bonne foi que le gouvernement français a mis à tenir ses engagements et on en donne en quelque sorte la réduction du contingent comme la récompense. La joie fut très vive en France ; c’était le premier succès de la diplomatie française depuis Waterloo, la première détente dans la situation internationale. La position politique de Richelieu en est considérablement raffermie et le crédit du pays également. C’est une véritable victoire morale obtenue par la probité de Richelieu.

Les intrigues politiques ne sont pas terminées pour cela et les partis ne cessent de mêler les étrangers à leurs querelles. Pendant la discussion de la loi électorale, une nouvelle intrigue a été concertée par Talleyrand, Villèle et Polignac d’un côté, et par l’ambassadeur d’Angleterre, sir Charles Stuart de l’autre, tandis qu’au contraire Pozzo di Borgo a soutenu vigoureusement Richelieu qui a fini par l’emporter. A la fin d’avril, c’est une autre intrigue, conduite par le duc de Blacas, retour de son ambassade de Naples. Au début de l’état de 1817, nouvelle intrigue : on envisage un changement ministériel pour donner plus de cohésion au ministère : d’un côté Pozzo di Borgo insiste pour faire entrer Molé dans le ministère de Richelieu, d’un autre côté Wellington veut sauver le ministre de la Guerre, le duc de Feltre. Après les élections de 1817, où vingt-cinq indépendants sont élus, c’est une nouvelle intervention des diplomates pour attirer l’attention du roi sur le danger révolutionnaire qui semble poindre de nouveau. Vous voyez que, continuellement, Richelieu a à se défendre contre les intrigues de ses ennemis, soutenus par tel ou tel gouvernement étranger.

Les idées du duc de Richelieu en matière de politique étrangère

La politique générale qu’il avait à soutenir était donc difficile. Il avait fort peu de liberté en politique étrangère aussi bien qu’en politique intérieure. Il avait un sentiment très profond et très douloureux de l’abaissement où était tombé la France et, par là même, une grande susceptibilité qui n’admet pas qu’on lui manque ; il réclame, par exemple, contre la liberté qu’on laisse dans le royaume des Pays-Bas, aux journaux que les Conventionnels bannis du territoire français entretiennent à Bruxelles et où ils attaquent le gouvernement français ; il demande, en termes amers, au gouvernement des Pays-Bas de mettre fin à ces campagnes. Il obtient satisfaction et il triomphe : « Vous voyez que la menace a fait son effet. C’est la première preuve d’une véritable considération et en quelque sorte d’une résurrection de ma politique qui m’a fait un très grand plaisir ». Il sent très vivement l’hostilité instinctive des Puissances et particulièrement de la Prusse, dont il perce à jour le jeu ; il dénonce la Prusse qui fait appel aux passions germaniques ; il voit dans sa politique « les passions haineuses d’une partie du peuple et de l’armée prussienne ». Il dénonce de même l’hypocrisie de l’Angleterre, qui couvre des calculs et des réclamations financières de considérations morales ; il lui semble que la politique anglaise ne poursuit que des fins personnelles et mercantiles, et il y voit quelque chose d’odieux. A propos d’un mémorandum anglais, au mois de mai, il écrit à Osmond : « Il est impossible de voir rien de si haineux, et la peinture qu’on y fait de la France, du ministère de Sa Majesté est ce qu’on peut rédiger de plus défavorable et de plus odieux ». Il a perdu toute illusion sur le gouvernement anglais : « Sa bienveillance, dit-il, n’existe plus qu’en paroles ». Aussi, va-t-il marquer la position du gouvernement français qui ne veut rien devoir à l’étranger, et c’est ainsi qu’assez dédaigneusement, il fait rechercher pour les rembourser les avances que le gouvernement anglais a faites aux émigrés ou au prétendant, le comte de Provence, avant 1814 ; il rembourse au mois d’avril 1816, ce que le gouvernement anglais a payé comme pensions aux émigrés et aux prêtres et les 5 millions que le Prince-Régent avait avancés à Louis XVIII au moment de son retour.

Ainsi, c’est une politique de dignité et de fierté, qui se fait respecter et qui ne ressemble pas du tout au tableau que Talleyrand faisait de son rival lorsqu’il prétendait que Richelieu était l’homme de l’étranger et qu’il attendait pour se décider, un signe de Saint-Pétersbourg ou un signe de Londres ; cela lui permet d’exiger des autres le même respect des traités. Sur un point, par exemple, il se heurte à des difficultés dont sa ténacité finit par triompher : les colonies. L’Angleterre retarde les restitutions ; c’est une des premières négociations que Richelieu prescrit à l’ambassadeur en mars 1816 ; il la force enfin à rendre la Guadeloupe et la Martinique en 1818, le Sénégal en 1817 ainsi que les établissements de Guinée. Pour obliger le Portugal à rendre la Guyane, il doit saisir la conférence en mai 1817 et il doit menacer d’une expédition ; c’est en 1818 qu’il obtient satisfaction enfin.

Il sait bien que la France ne sera respectée que quand elle aura refait ses forces. Aussi, appuie-t-il son ministre Gouvion-Saint-Cyr dans la reconstitution de l’armée ; le projet sur le recrutement est déposé le 2 novembre 1817 et devient loi du 12 mars 1818.

La politique générale de Richelieu est définie dans les instructions qu’il a données aux ambassadeurs au mois de juin 1816 et qu’il a précisées par des lettres particulières à chacun d’eux. La définition générale de la politique est la réserve et le recueillement : la France doit prendre comme seule règle de conduite la prudence la plus scrupuleuse ; il faut se refuser à toute intervention dans les affaires des autres, donc s’abstenir de toute initiative, même sur les points qui touchent le plus directement la politique française. Donc une réserve absolue, mais cette réserve, qui est commandée par les circonstances finira : « elle n’est que pour le temps que durera l’occupation d’une partie de notre territoire et que l’alliance des quatre Puissances continuera d’exister en fait ». En prévision du moment où la France retrouvera sa liberté, il recommande aux ambassadeurs de réunir toutes les informations possibles : « S’ils ne doivent faire aucune démarche, même indirecte, qui ne paraisse la suite du principe d’isolement que nous avons adopté, il est expédient qu’ils réunissent le plus d’informations possible sur la situation réelle des choses, pour nous préparer d’avance au rôle que nous serons un jour appelés à remplir ». Il ne faut pas se lier, à aucune puissance, il faut conserver sa liberté. Il compte sur la bienveillance des Russes, mais il ne veut pas soulever la jalousie des autres Puissances en s’appuyant trop ouvertement sur le Tsar et il veut conserver sa liberté : « Il ne saurait donc, dit-il, être question d’une alliance active avec la Russie. Il faut même éviter tout ce qui pourrait faire croire qu’on est en quête d’un appui exclusif des Russes ». « Il y a des raisons bien fortes d’écarter tout ce qui tiendrait à prouver à l’Europe que nous marchons constamment de concert avec la cour de Saint-Pétersbourg et sous son égide ».

En effet, il considère qu’il est en train de se faire en Europe, deux systèmes politiques opposés : d’un côté, le système russe, de l’autre, le système anglais. Il faut que, entre les deux, la France conserve sa liberté. Il écrit à son ambassadeur à Berlin, le 1^er mai 1816 : « Deux systèmes opposés vont s’établir en Europe ; il faut que, jusqu’au dernier moment, la France reste libre de son choix. Quel que soit le résultat de cette rivalité, elle ne peut, pour le moment, que nous être utile. Observez, vis-à-vis de la Prusse, toute modération et ne soulevez aucune difficulté ». De même à son ambassadeur à Vienne, M. de Caraman, il répète que la France ne cherche que le calme et la réparation de ses maux et qu’il ne faut faire aucune démarche qui soit contraire au principe de l’isolement ; conserver, par conséquent, sa politique indépendante pour le moment où la France, libérée de l’occupation, aura le droit de parler haut. Loin de chercher, par conséquent, à profiter des rivalités entre les puissances européennes, loin de chercher à les attiser, il faut se tenir à l’abri des querelles. « Il me semble, écrit-il au marquis d’Osmond, le 29 août 1816, apercevoir un peu de refroidissement entre l’Angleterre et la Russie et, en général, je vois se former en Europe deux partis distincts : l’Autriche et l’Angleterre, la Russie et la Prusse , et les Pays-Bas se joindront à ce dernier parti, et chacun des deux cherchera la France aussitôt que l’on pourra compter sur elle. Il y aura là une assez belle perspective si on voulait être sage au-dedans et, une bonne fois, en finir. Jusque là il nous faut nous tenir tranquilles et observer tranquillement et tâcher d’obtenir de nous débarrasser d’une bonne partie de cette armée d’occupation avant le terme fixé ». C’est en effet là qu’est toujours l’idée de derrière la tête de Richelieu : obtenir la libération du territoire.

Mais cette politique de réserve ne veut pas dire que la France doive être indifférente de façon absolue : il a ses préférences et ses arrières pensées. Il craint particulièrement la politique prussienne et il se défie particulièrement d’elle : « On doit s’attendre que la Prusse ne négligera rien pour obtenir un accroissement de pouvoir. Elle sent qu’elle est placée plus haut qu’elle ne devrait l’être naturellement ; elle ne veut pas descendre du rang où ses efforts et le concours de circonstances l’ont fait monter et elle espère élever sa puissance au niveau de ces formes factices. Sa situation est fausse sous tous les rapports et, pour la rectifier, tous les moyens lui seront bons ». Il faut donc éviter de laisser la Prusse développer sa puissance en Allemagne et, au besoin, l’empêcher de se rapprocher de Vienne. La tendance de Richelieu est de déjouer cette intrigue en se rapprochant lui-même de Metternich.

Quant à l’Angleterre, Richelieu n’a que déceptions et méfiance. Il voit l’Angleterre beaucoup plus mêlée qu’elle ne l’était autrefois dans les affaires continentales, puisqu’elle a pris une responsabilité, au traité de Paris, au règlement des affaires européennes, qu’elle a sa place dans la Conférence des ambassadeurs et, par conséquent, qu’elle est engagée dans toutes les querelles européennes. Or, comme vous l’avez vu, il considère qu’il y a un antagonisme fatal entre la politique anglaise et la politique russe et il pense, que plus tard, cela pourrait permettre à la France de jouer un grand rôle : la France conservant une politique maritime et une puissance maritime, pourrait devenir comme l’armée de mer du continent européen : « Si l’opposition de l’Angleterre à tout ce qui pourrait tendre à diminuer sa puissance sur la mer rend jamais une lutte indispensable, la France se trouvera, par la prééminence sur les autres Etats maritimes du continent, l’âme de cette ligue, comme l’Angleterre l’a été de celles qui ont ramené l’équilibre continental. C’est ainsi que les deux nations auront changé de rôle ».

La politique générale de Richelieu est donc une politique d’équilibre, qui exige les mains libres ; mais cette politique est délicate à suivre. Il s’oppose à la Prusse et, pour cela, il faut éviter une intime relation de la Prusse et de la Russie et il faut appuyer l’Autriche contre la Prusse. Seulement, ici, il y a une limite : éviter de développer l’influence autrichienne en Italie. Il serait bon, pour plus tard, de travailler à une alliance avec la Russie, mais, pour le moment, elle est impossible cette alliance : il faut simplement songer à se servir des Russes pour obtenir la libération du territoire. En face de l’Angleterre, il faut que la France s’affirme, pour reprendre sa place dans le monde, dans le monde colonial et maritime, et qu’elle se libère de la tutelle de l’Angleterre sur les mers. Seulement, Richelieu a encore besoin de Wellington, qui lui rend trop de services, et la situation financière est encore trop lourde pour que la France puisse commencer à développer sa puissance maritime.

Ainsi, si l’on envisage toutes les Puissances, on aboutit à la même conclusion : politique de réserve, politique qui doit inspirer confiance à tous par sa loyauté, mais cependant sans se laisser subordonner à une politique quelconque.

Plusieurs questions d’ordre international se sont posées devant le duc de Richelieu. Il a réussi à y jouer un certain rôle. Certaines de ces questions sont directement traitées par la diplomatie : ce sont les questions italiennes. Ici, la France travaille à contrarier l’influence autrichienne à Naples et à conserver sous la protection le Piémont-Sardaigne. Richelieu réussit heureusement à faire régler la question de Parme en faveur de la famille des Bourbons d’Espagne auquel il est entendu que le duché de Parme sera rendu lorsque Marie-Louise mourra. Il réussit même à soutenir les princes italiens qui sont hostiles à un projet de Confédération italienne émané de Metternich. D’autres questions sont, au contraire traitées en conférences, dans la Conférence des ambassadeurs, et Richelieu se fait admettre à la Conférence pour les traiter : ainsi, la médiation entre l’Espagne et le Portugal, pour régler une question de la Plata : Montevideo avait été occupée par les troupes portugaises du Brésil ; Richelieu réussit à s’introduire dans la négociation et il a la joie que l’on fasse appel à sa médiation pour apaiser ce conflit.

Une autre question surgit en corollaire du traité de paix : c’est la question de la traite des noirs. Richelieu, ici comme pour d’autres questions, est lié à la signature de la France puisque la France s’est engagée à supprimer la traite des noirs. Une ordonnance du 7 janvier 1817 a donc interdit le trafic des esclaves dans les colonies françaises. Il a accordé à l’Angleterre le droit de lui signaler les infractions qui pourraient être faites à cette interdiction. Mais quand l’Angleterre veut aller plus loin, Richelieu s’y refuse ; il refuse absolument tout droit de visite des bateaux anglais sur les bateaux français, que l’Angleterre proposait comme moyen d’exécution : « Rien ne serait plus choquant en France, rien n’y découragerait davantage le gouvernement du Roi que le droit de visite accordé à l’Angleterre, même avec réciprocité ». De même, il empêche la politique anglaise de créer une sorte de ligue maritime, dont elle aurait naturellement la direction, contre les pirates barbaresques en Méditerranée. L’opposition de Richelieu inflige à la politique anglaise un échec complet. Il ne veut pas que la politique anglaise apparaisse, en Méditerranée, comme maîtresse de conduire la politique européenne. Ce fut une longue négociation, dans laquelle, il finit par avoir le succès.

Ainsi, pour entravée qu’elle soit, la France commence tout de même à dégager une politique personnelle, politique d’assez belle allure, mais qui ne peut être encore qu’une amorce de politique puisque la France est toujours bridées par cette occupation. Dans une lettre du 20 août 1818 au marquis d’Osmond, Richelieu concluait : « Voilà comme nous marchons en toutes choses à travers des écueils et des difficultés qui renaissent sans cesse sous nos pas. Il faut cependant tâcher de les vaincre et d’atteindre notre but, c’est-à-dire la libération de notre territoire et notre réintégration dans la famille européenne. Après cela, nous pourrons tenir un autre langage ».

C’est donc à la libération du territoire français que Richelieu s’applique et va s’appliquer pendant toute l’année 1818 et dont il obtiendra enfin le résultat au Congrès d’Aix-la-Chapelle à la fin de l’année 1818.

 

Liquidation et libération

La pensée qui obsédait le duc de Richelieu, était d’obtenir la liquidation des créances de la France et la libération du territoire. Dès l’origine, il a affirmé l’impossibilité morale et matérielle de supporter l’occupation plus de trois ans. Pour les Alliés, l’occupation était un gage de sécurité et non pas une garantie du paiement de la contribution de guerre. Or, Richelieu n’a jamais posé la question sur ce terrain : il a toujours, au contraire, considéré que l’occupation n’était qu’un gage financier. Il a feint, tout au moins, de considérer que le règlement des indemnités impliquerait, par soi-même, la fin de l’occupation. Son grand argument, c’est la misère d’argent du gouvernement français et c’est, d’autre part, la loyauté du gouvernement français à payer ses dettes.

La liquidation des créances.

Les charges du second traité de Paris étaient les 750 millions d’indemnités, 150 millions par an et l’entretien de l’armée ; les charges du premier traité c’étaient des créances dues à des particuliers, soit pour des fournitures ou des prestations à l’armée, soit pour des soldes de dépenses au service de l’État français : l’hospitalisation des militaires, les avances des caisses communales, les frais de postes, etc. Le mécanisme du règlement de ces créances était organisé de la façon suivante : des Commissions de Liquidation et d’Arbitrage étaient instituées, les créanciers avaient un délai qui expirait le 1^er mars 1817 pour déposer leurs créances ; le gouvernement français avait déposé un fonds de garantie en remettant aux mains des Alliés des titres de 3 millions et demi de rentes. A partir du 1^er avril 1817 commença le travail de rassemblement et de totalisation des créances présentées. Il y eut 135 000 dossiers fournis. Le total des créances représentait une somme de 1 600 000 000 francs dont les Commissaires rejetèrent immédiatement 30 000 000 ; 1 390 000 000 étaient en discussion, 180 000 000 admis du premier coup. Certaines de ces créances étaient en effet extravagantes : on voyait, par exemple le duc de Anhalt-Bernburg réclamer un règlement pour solde de fournitures de mercenaires à Henri IV. Le montant des créances déposées provoqua une surprise générale, mais pour les Alliés, au fond, ce n’était pas si mauvais : c’était une façon d’affaiblir la puissance financière de la France ; l’Europe était au moins aussi ruinée que la France et partout on avait besoin d’argent.

Richelieu se montra épouvanté : « Je suis tombé de mon haut » écrit-il au marquis d’Osmond, le 6 juin 1817 « en voyant ce triste calcul et je vous avoue qu’un véritable découragement me saisit. Cela me fait frémir, je vous assure, et éteint la dernière lueur d’espérance qu’on pouvait apercevoir dans le lointain ». Aussi voulut-il aussitôt ouvrir une négociation sur les créances. Seulement, la Conférence des Ambassadeurs objectait que cela ne le regardait pas. Au mois de juin 1817, Richelieu adressa une circulaire à ses ambassadeurs en déclarant que la convention sur les créances était inexécutable et demandait une révision. Son argument, c’est que la plupart des créances avaient déjà été liquidées par Napoléon et, par conséquent, que la question ne se posait plus pour une partie d’entre elles. Il fut soutenu par le bon sens de Metternich et de Castlereagh et par le désintéressement d’Alexandre, qui d’ailleurs avait peu de créances russes à faire valoir. Malgré les difficultés faites par les Commissaires financiers, il obtint que la Conférence des Ambassadeurs étudierait la question.

Mais, dans la conférence, on se heurta à la lenteur et à la mauvaise volonté de Goltz et de Stuart. Richelieu essaya donc de s’arranger directement avec les gouvernements : il envoya un ambassadeur à Karlsbad où devaient prendre les eaux à la fois Hardenberg et Metternich ; mais Metternich ne vint pas, de telle sorte qu’il ne fut pas possible de prendre contact. Et d’autre part, le marquis d’Osmond, notre ambassadeur à Londres, prit langue avec Castlereagh sur l’idée que l’on pourrait donner une somme forfaitaire que les gouvernement se partageraient. Les deux plus fortes puissances créancières étaient l’Autriche et la Prusse, l’une pour 200, l’autre pour 150 millions. Richelieu, de son côté, estimait que les créances légitimes n’étaient certainement pas supérieures à 600 millions. Le 17 septembre, il adressa une lettre aux Puissances, déclarant que le maximum des possibilités de la France était de 200 millions comme capital ou 10 millions de rentes. La Prusse répondit de façon cruelle et insolent, au point que sa réponse fit un mauvais effet près des autres gouvernements. Richelieu exposa sa situation dans une lettre au ministre de Russie, Capo d’Istria, le 30 octobre ; le Tsar intervint en sa faveur de façon décisive près du cabinet de Londres, où il proposa de confier l’arbitrage de ces créances au duc de Wellington, et, en même temps, il intervenait près du roi de Prusse pour lui faire modérer ses demandes.

L’Angleterre était disposée à lâcher les autres Puissances du moment qu’elle aurait satisfaction sur sa propre créance. Elle prétendait que sa créance n’était pas du même ordre, qu’elle était constituée, en effet, par des confiscations de biens et des indemnités dues à des Anglais pendant les guerres du Consulat et de l’Empire, que, d’autre part, les Anglais avaient été déjà victimes de la conversion des deux tiers en 1798. Le gouvernement anglais exerçait d’autre part sur le gouvernement français une sorte de chantage : pendant les Cent-Jours, les Anglais avaient occupé la Martinique et la Guadeloupe et ils prétendaient ne les rendre, malgré le traité de Paris, qu’en échange du paiement des créances qu’ils pouvaient faire valoir. Ils ne voulaient pas subir de réduction et, finalement, on se mit d’accord avec eux pour un total de trois millions de rentes, en dehors des autres Puissances, moyennant quoi, l’Angleterre, ayant satisfaction pour son propre compte, ne demanda pas mieux que de soutenir Richelieu pour faire diminuer les créances des autres. L’arbitrage de Wellington fut accepté par les différents gouvernements.

De janvier à mars 1818, les derniers comptes furent établis. Wellington avait pris à cœur sa fonction d’arbitre ; il était conseillé par Rothschild qui lui proposait des abattements considérables sur les créances. Finalement, le compte fut établi au mois d’avril par Wellington à 240 millions. Richelieu discuta, mais il n’obtint pas de réduction. Il obtint seulement que le point de départ du paiement des intérêts serait le 1^er mars 1818 ; les sommes pour les deux années écoulées antérieurement à cette date ne porteraient pas intérêt. Sur ces bases fut conclue la Convention du 25 avril 1818 ; elle portait inscription au Grand Livre de la Dette française de 12 040 000 francs, sur lesquels l’Autriche aurait, pour sa part, 1 250 000 francs de rente, alors qu’elle en réclamait 10 à l’origine, la Prusse 2 600 000 francs alors qu’elle en réclamait 6, etc., plus les 3 millions de rente pour l’Angleterre.

Comment se fit le paiement ? Cela représentait donc, au total, seize millions de rentes à peu près que le gouvernement français avait à donner aux étrangers. D’autre part, il avait remis ou avait à remettre entre les mains des mêmes Puissances neuf millions de rentes comme garantie, comme gage du paiement de la contribution de guerre. Le gouvernement déposa donc un projet de loi, qui fut voté sans discussion et à l’unanimité par les députés, le 8 mai 1818 : c’était l’autorisation pour le gouvernement d’émettre un emprunt de seize millions de rentes plus vingt-quatre qui représenteraient les années pour lesquelles il fallait encore payer l'indemnité. Cet emprunt fut placé de deux façons différentes pour les deux groupes de dettes : pour le règlement des créances aux particuliers, l’emprunt fut placé directement dans le public pour 14 600 000 francs de rentes payables en sept termes. C’était le premier gros emprunt que le gouvernement français était amené à émettre depuis le Directoire. On craignait beaucoup la façon dont cet emprunt pourrait se placer dans le public ; il fut entendu dans ces conditions, que ce serait le gouvernement lui-même qui répartirait les souscriptions pour éviter les souscripteurs fictifs ou suspects ; ce serait également le gouvernement qui fixerait le taux de l’émission, selon le cours moyen de la Bourse.

L’emprunt fut ouvert du 9 au 27 mai. Le gouvernement demandait un peu plus de 14 millions et demi ; les souscripteurs en offrirent 163 millions ; il y eut quinze cents souscripteurs. Le taux fut fixé par le gouvernement à 66,50 fr. – vous vous rappelez que l’emprunt qu’il avait dû faire l’année précédente n’avait été placé qu’à 52,50 Fr. ; vous voyez qu’en un an, le crédit s’est sensiblement relevé. La répartition fut faite par le ministre des Finances, Corvetto. Le succès de l’emprunt eut d’excellentes répercussions sur la Bourse : la rente monta, peu après à 70 francs, puis à 72 et même atteignit, le 31 août 1818, 80 francs.

Pour les autres rentes, celles qui représentaient la somme dont le gouvernement aurait besoin pour payer l’indemnité de guerre, on s’adressa non plus au public directement, mais à des banquiers étrangers, ces deux banquiers qui avaient déjà, l’année précédente, fourni de l’argent au gouvernement français : Baring et Hope. Une convention fut signée avec eux le 30 mai ; ils prirent 21 millions de rentes à 67 francs. Si Richelieu s’adressait à des banquiers étrangers, c’était pour pouvoir offrir au gouvernement une sécurité absolue, qu’ils auraient pu ne pas avoir avec des banquiers français.

A la fin du printemps de 1818, Richelieu a donc en main tous les éléments pour la liquidation financière de la dette. Il va pouvoir, s’étant ainsi assuré des moyens financiers, poursuivre la négociation pour l’évacuation totale du territoire.

La libération du Territoire.

Il a déjà affirmé depuis longtemps, depuis l’automne 1817, qu’il faudra bien évacuer le territoire français avant la date fixée sous peine de provoquer des crises financières, et les gouvernements étrangers ont bien compris, dès la fin de 1817, qu’il faudrait en passer par là. Puis, au début de 1818, les incertitudes dues à la situation politique intérieure française les ont amenés à un certain recul. Enfin, la convention que l’on vient de signer pour la liquidation des créances les encourage : au début de 1818, Wellington lui-même disait au banquier Baring que, probablement, le retrait des troupes se ferait à l’automne et, au début de mars, le président du conseil anglais, Lord Liverpool, écrivait à Wellington, le 6, que si la France payait ses dettes, l’évacuation serait facile. L’argument de Louis XVIII et de Richelieu était que la France est assez tranquille et le gouvernement assez sûr de lui-même, de sa force intérieure, pour garantir la sécurité des frontières et que, d’autre part, la prolongation de l’occupation, exaspérait la France et serait de nature à la pousser aux extrêmes. En réalité donc, dès le printemps de 1818, la conviction est à peu près établie que l’évacuation se fera au délai minimum, c’est-à-dire à la fin de 1818.

Mais il restait bien des questions annexes à résoudre : il fallait établir l’échelle des indemnités. La question financière ne préoccupait plus Richelieu, puisqu’il avait en main les éléments pour la liquider, mais les gouvernements étrangers s’inquiétaient encore de la garantie de leur sécurité. Castlereagh a soulevé près des autres gouvernements cette question de la garantie qui se substituerait à l’occupation par un mémorandum du 27 mars 1818 ; il y faisait un tableau très sombre de la situation intérieure de la France, concluant que la décision d’évacuer ne pourrait être prise que par un congrès des Puissances et qu’il faudrait substituer à l’occupation du territoire une autre garantie, une force spéciale, qui serait créée sur la frontière des Pays-Bas. Wellington et l’ambassadeur prussien Goltz étaient d’accord, après conversation que la Conférence des Ambassadeurs, cette conférence qui, comme nous l’avons vu, surveillait le gouvernement français, devrait continuer à se réunir même après l’évacuation.

Ainsi, les dispositions montrées par le gouvernement anglais et le gouvernement prussien étaient assez pénibles. Richelieu en fut ému et mécontent. Il considère que ce mémorandum anglais est « odieux » : « Il est impossible, dit-il, de rien voir de si haineux, tout ce que l’on peut imaginer de plus défavorable et de plus odieux ». Mais il est persuadé que la force des choses finira par faire triompher la vérité et, de fait, l’idée de créer une armée internationale sur la frontière des Pays-Bas est écartée par l’hostilité des Pays-Bas eux-mêmes, par Alexandre et par Metternich même. Cependant, Alexandre lui-même déclarait à son ambassadeur, Pozzo di Borgo, le 12 juillet dans une lettre qu’il n’avait pas assez confiance dans l’état intérieur de la France pour renoncer à la Quadruple Alliance. Bref, après discussions entre elles, les Puissances adressent, le 25 mai, une circulaire à tous les États pour leur annoncer que les cinq Puissances se réuniront en vertu de l’article V du traité, pour discuter de l’évacuation du territoire français. Cette conférence est convoquée à Aix-la-Chapelle pour le 28 septembre. Il y a donc unanimité entre les Alliés, à la fois pour décider de l’évacuation et aussi pour chercher une garantie qui remplacerait l’occupation.

Quel sera le programme de ce Congrès ? Les quatre Puissances en ont discuté entre elles. Les Anglais, dans leur note du 27 avril, disaient qu’il ne s’agissait pas d’avoir un congrès comme à Vienne, un congrès général, qu’il fallait écarter les petites Puissances et rester entre grandes Puissances, que d’autre part, il fallait se borner à discuter les questions qui regardent la France, et enfin qu’on pourrait profiter de l’occasion pour causer entre soi des questions pendantes en diplomatie générale. Metternich était d’avis, lui aussi, que la Conférence devait se tenir exclusivement entre les quatre Puissances et la France et exclusivement sur la question de l’évacuation ; il a envoyé dans ce sens ses instructions à ses ambassadeurs. Quant à la Russie, Capo d’Istria, ministre des Affaires étrangères, et Pozzo di Borgo, ambassadeur à Paris, voudraient au contraire que l’on fasse disparaître la Quadruple Alliance et que l’on associe la France à une combinaison générale, que l’on élargisse le programme du Congrès, pour y comprendre la question d’Espagne et des colonies espagnoles et peut-être même, dans la pensée de Capo d’Istria, la question de la libération des Grecs ou, tout au moins, de l’amélioration de leur sort. Mais le Tsar ne suit pas ses deux conseillers : il accepte, le 20 avril, les proposition de Castlereagh et il déclare qu’il est tout à fait inopportun de soulever les autres questions que celle de l’évacuation : il ne souhaitait pas que les cinq Puissances aient l’air de se constituer comme un aréopage et elles doivent donc se borner aux questions posées entre la France et elles.

Richelieu mettait, lui beaucoup d’espoir dans ce Congrès. On voit quelles sont ses pensées dans les lettres qu’il échange avec le marquis d’Osmond et dans les instructions qui lui sont données et qu’il a rédigées naturellement lui-même, le 6 septembre. Il espère que le Congrès fera disparaître la Quadruple Alliance, qui serait remplacée par un nouveau traité, dans lequel la France entrerait, à l’égal des autres. Il espère qu’on pourra, au Congrès, discuter et décider des questions européennes en cours, notamment de la question des colonies espagnoles, de l’affaire des barbaresques, etc. Malheureusement, ses vues se trouvent fâcheusement contrées par ses adversaires de politique intérieure, par les Ultra-royalistes et par Monsieur : une note secrète du 28 mai 1818, rédigée par Vitrolles est, en effet, envoyée par le parti ultra-royaliste aux gouvernements étrangers ; sur la demande du comte d’Artois, elle est portée au Tsar par le comte Orloff. Le parti ultra-royaliste se défendait naturellement de souhaiter la prolongation de l’occupation, mais il considérait qu’il n’y avait que deux moyens pour empêcher en France une révolution : l’un qui avait été essayé en vain, de ramener le roi et son gouvernement au parti royaliste ; l’autre, pour lequel on demandait l’appui des Alliés d’obliger le roi à changer de ministère. Il y avait dans cette note des termes étranges : « Le Roi, disait la note, est placé sans appui au milieu du torrent de la révolution... » et un peu plus loin « Les étrangers partis, tout se préparerait à chasser la maison de Bourbon et à faire la guerre à l’Europe ». Le gouvernement réagit assez vivement contre cette note des Ultra-royalistes : Vitrolles fut relevé de ses fonctions. Mais le gouvernement était assez embarrassé parce que, derrière la note, il y avait le comte d’Artois, le frère du Roi et qu’il était assez difficile de démentir absolument Monsieur. En même temps, d’ailleurs, on nouait contre lui une sorte de conspiration qu’on a appelée la « conspiration du bord de l’eau ». Le résultat de cette note ultra-royaliste était de détruire l’argumentation de Richelieu sur la sécurité du gouvernement et de la monarchie, sur la force intérieure du gouvernement, et, de fait, l’initiative des Ultra-royalistes eut une certaine action sur le Tsar et Metternich.

Le Congrès était donc convoqué pour la fin de septembre. Richelieu rencontra auparavant Castlereagh à Spa et s’empressa de faire visite au Tsar dès son arrivée : il se heurta chez l’un et chez l’autre, à la volonté de maintenir l’union des quatre Alliés devant le danger d’une révolution en France. La déception de Richelieu fut fort douloureuse. Des réunions préparatoires eurent lieu le 27 septembre et la première réunion, sans apparat d’ailleurs, chez Hardenberg, ministre prussien, le 30 septembre.

La question de l’occupation fut très vite réglée puisque au fond, tout le monde était d’accord. La décision d’évacuer le territoire français fut prise le 2 octobre et une convention fut signée avec la France, le 9. Alexandre a fait rejeter, sans même qu’elle fût discutée, l’idée prussienne et anglaise d’une armée internationale ou d’une armée belge, aux frais de la France, sur les frontières de Pays-Bas ; il avait écarté que l’on posât comme condition au gouvernement français le changement de la loi d’élection et de la loi de recrutement. La convention comporte donc deux choses : les troupes étrangères seront retirées sans condition au 30 novembre ; les deux termes qui restent à payer de l’indemnité seront réduits à 265 millions, dont 165 seront payés par neuvième par le banquier anglais Baring et 100 millions payés sur le champ par le gouvernement français en rente 5% au cours du 5 octobre. Les grandes Puissances remettaient à la France toutes les traites qui restaient alors à courir et lui remettaient également les 9 millions de titres de rente de garantie que le gouvernement français leur avait consignés. Ainsi, la convention du 9 octobre était pour le duc de Richelieu un succès sans réserve.

Mais les Puissances, à côté de l’évacuation, voulaient régler la question européenne et les rapports des Alliés avec la France. Le 12 octobre, sur les propositions de Castlereagh, ils ont décidé de maintenir entre eux la Quadruple Alliance, à laquelle la France ne sera pas admise et qui restera secrète, mais, d’autre part, d’inviter publiquement la France à s’associer aux réunions internationales prévues par l’article VI du traité de 1815, les termes de la déclaration étant à débattre avec Richelieu, de manière à ne pas avoir l’air d’exercer sur les petites Puissances un droit de suprématie et d’intervention.

Un mémoire russe, remis le 14 octobre, énonçait des vues plus générales encore ; le Tsar proposait un système général : il serait fait une ligue commune à tous les États de l’Europe, grands et petits, qui se garantiraient réciproquement à la fois leurs territoires et leurs gouvernements actuels, ce qui serait, vous le voyez, une convention permettant la répression de tout mouvement révolutionnaire contre les autorités légitimes. A cette proposition russe, le ministère anglais fit une réaction immédiate très vive. La discussion dura du 14 au 21 octobre. Castlereagh et le gouvernement anglais, inquiets déjà de l’extension que pourraient prendre les réunions périodiques, opposaient à un engagement pareil un refus absolu. Ce sont, vous le voyez, les deux conceptions qui, depuis trois ans déjà, s’opposent : la conception russe d’un accord général entre tous les Etats et la conception anglaise qui ne veut prendre aucun engagement et préfère résoudre les questions au fur et à mesure seulement qu’elles se présentent, en petits comités.

Le résultat de cette négociation fut une note adressée au duc de Richelieu le 4 novembre, dans laquelle les Puissances rendaient un hommage solennel et chaleureux à la loyauté de Louis XVIII et de son gouvernement, invitaient la France « à unir ses conseils et ses efforts aux leurs et à prendre part à leurs délibérations présentes et futures, consacrées au maintien de la paix, des traités sur lesquels elle repose, des droits et des rapports mutuels établis ou confirmés par ces traités reconnus par les Puissances européennes ».Richelieu répondit à cette note le 12 novembre, se référant à l’affermissement des institutions constitutionnelles en France qui était une garantie, disait-il, de repos pour l’Europe aussi bien que pour la France et, affirmant l’accord des principes du gouvernement français et des Alliés. Deux actes furent aussitôt signés par les cinq Puissances : un protocole du 15 novembre portant déclaration des principes politiques des gouvernements – réunions diplomatiques périodiques, avec précautions pour en définir l’objet et la participation des États intéressés – et, d’autre part, une déclaration générale définissant l’objet de l’union des Puissances, le sentiment dans lequel elles vont conduire leur politique. Il y avait là une phraséologie assez vague qui rappelait les principes de la Sainte Alliance.

Castlereagh a pris soin de communiquer à ses alliés un mémorandum dans lequel il résume toutes les discussions et énonce le sens que l’Angleterre attachait à ses déclarations du mois de Novembre. La Prusse essaya encore de susciter un projet de garantie spéciale des frontières de l'Europe continentale entre six Puissances, en y comprenant les Pays-Bas et la Confédération germanique à la place de l’Angleterre, mais Saint-Pétersbourg écarta ce projet.

Vous voyez qu’il reste encore dans la situation de la France vis-à-vis de l’Europe quelque chose d’équivoque, puisque la Quadruple Alliance est maintenue. Ce fait est certainement le résultat de la politique anglaise, d’une part, et des intrigues des Ultra-royalistes d’autre part qui ont entretenu chez les Alliés la crainte d’une révolution possible en France. Mais ce n’est qu’une éventualité : pour le reste, la France est associée à la diplomatie générale et se trouve replacée sur le pied d’égalité.

D’autres questions, au congrès d’Aix-la-Chapelle, ont été non pas traitées, mais discutées. Au total, les séances du Congrès ont fait l’objet de quarante-sept protocoles. L’affaire des colonies espagnoles a été discutée, mais l’Angleterre l’a fait écarter, malgré les propositions de Richelieu et du Tsar. L’affaire des pirates barbaresques a également été discutée : Richelieu a fait rejeter la proposition de ligue internationale contre les pirates que demandait l’Angleterre. On discuta également la question de l’égalité des droits civils qui était réclamée par les Juifs ; on se borna à confirmer l’article du traité de Vienne qui leur garantissait les droits qu’ils avaient pu acquérir dans tel ou tel État de la Confédération germanique. On discuta encore du traitement infligé par les Anglais à Napoléon à Sainte-Hélène, contre lequel la mère de Napoléon avait protesté par une lettre au Tsar et le frère de Napoléon, Louis, l’ancien roi de Hollande, par une lettre à Metternich : mais sur un rapport de Pozzo di Borgo, la Conférence déclara faire confiance ay gouvernement anglais sur ce point. Enfin, on discuta encore de deux autres questions : d’une intervention amicale du Tsar près de la Suède pour régler les questions financières de douane au traité de Kiel, et enfin sur le règlement du statut du pavillon en mer.

La dernière séance du Congrès d’Aix la Chapelle se tint le 16 novembre. A la suite de ce congrès et de l’évacuation, la Conférence des Ambassadeurs à Paris se sépara ; c’est le 24 novembre qu’elle tint sa dernière séance. Richelieu rentra à Paris le 28 novembre. Mais là, de grave difficultés politiques intérieures l’attendaient, qui amenèrent sa démission le 21 décembre et la formation alors, d’un ministère plus libéral, le ministère Dessoles-Decazes.

Malgré la grandeur et la netteté de la politique de Richelieu sur le terrain diplomatique, la politique intérieure lui était contraire ; il avait été, en ce domaine, trop ondoyant et trop hésitant ; il avait été, en politique intérieure, desservi par les qualités qui le servaient au contraire en politique extérieure : sa loyauté, sa fidélité à ses idées, et aussi par certains de ses défauts, le manque de clarté et de décision ;

Une première période de la politique française se trouvait ainsi close. La France avait obtenu son égalité diplomatique.