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L'expédition d'Espagne
La France et la Sainte-Alliance : l’expédition d’Espagne
La question qui se présente maintenant à notre étude est celle de la politique de la France vis-à-vis de la Sainte-Alliance qui a été marquée en particulier, au bout de quelques années, par l’épisode de la guerre d’Espagne.
La France est donc libérée, à la fin de 1818, de l’occupation alliée. Elle est donc maintenant capable d’avoir une politique à elle. Vous vous rappelez l’idée de Talleyrand et de Richelieu était que la France est assez grande, assez puissante, pour jouer un rôle en Europe : mais pour jouer ce rôle, encore faut-il qu’elle ait une doctrine et un programme de politique.
Conditions et incertitudes de la politique française.
Or quelles sont les conditions de la politique française dans les années qui viennent.
Le personnel politique du ministère des Affaires étrangères.
Cette politique nous apparaît conditionnée par un fait grave : l’absence d’hommes et de doctrines, tout au moins pendant la fin du règne de Louis XVIII. Au ministère commence déjà la fâcheuse tendance à l’instabilité politique et à l’incompétence des chefs de la politique étrangère. Les ministres sont choisis par des combinaisons politiques. A la chute de Richelieu, le ministre des Affaires étrangères du nouveau cabinet est le général Dessoles qui a été choisi tout simplement parce qu’on cherchait un militaire libéral et qu’on a trouvé son nom en feuilletant l’annuaire ; il n’est donc pas tout à fait préparé au travail qu’il a à faire ; il n’a, en la matière, que quelques idées qui sont liées à sa politique intérieure. Il est ministre des Affaires étrangères depuis le 21 décembre 1818 ; s’il n’a pas de politique personnelle ou bien c’est la politique intérieure qui décidera ou bien ce sont ses bureaux.
Après lui, c’est Pasquier qui est ministre des Affaires étrangères dans le cabinet Decazes à partir du 2 novembre 1819 et qui le reste dans le second ministère Richelieu, à partir du 20 février 1820. Pasquier n’est pas un diplomate : c’est un administrateur, un homme politique du centre-droit qui se sent lui-même, et qui le dit, peu familiarisé avec les questions diplomatiques. Il manque d’envergure d’esprit, il est assez incertain, hésitant, se heurte à des contradictions. A défaut de Pasquier, ce pourrait être alors le président du Conseil, le duc de Richelieu qui conduirait la politique étrangère, et, en effet, Richelieu exerce effectivement sa fonction de président du Conseil ; seulement Richelieu est absorbé par les questions de politique intérieure ; il est inquiet, d’autre part, du progrès général, en France et en Europe, des idées révolutionnaires ; il n’a pas de position claire de la posture à prendre.
Après Pasquier, ce sont des ministres des Affaires étrangères ultra-royalistes : le duc de Montmorency, le 14 décembre 1821. Chateaubriand au début de décembre 1822, puis le baron de Damas, le 6 mai 1824. Les uns et les autres sont dominés par les idées de parti ou bien par des considérations personnelles ; c’est très à tort qu’on leur a attribué ou qu’ils se sont attribué, pour ce qui est de Chateaubriand, une idée de grande politique à conduire.
A défaut des ministres, les bureaux sont-ils en état de conduire la politique étrangère ? L’organisation du ministère des Affaires étrangères, à cette époque, est encore celle qui a été créée par un arrêté du Directoire du 1er Vendémiaire An VIII : le ministère est divisé, depuis lors en six directions, mais on vient de les simplifier à quatre. En dehors du cabinet du ministre qui compose une Direction, il y a la Direction politique, la Direction des Consulats, qui s’occupe également des fonds et de la comptabilité et la Direction des Archives qui, elle, a, comme son nom l’indique, un rôle très spécial. Dans ces bureaux, il y a un homme important qui est le chef de la première direction politique, le comte de Rayneval : il est, d’origine, du personnel diplomatique de l’Empire ; il a été mêlé aux grandes affaires, puisqu’il assistait Caulaincourt aux négociations de Châtillon, ensuite il a été consul-général et premier secrétaire à Londres, ayant été nommé par Talleyrand qui l’a emmené avec lui au Congrès de Vienne ; en 1816, il est devenu chef de la Chancellerie, puis, en 1819, chef de la Direction politique. Pasquier l’a même pris comme sous-secrétaire d’État aux Affaires étrangères. Après, il fera une carrière d’ambassadeur. C’est un technicien de valeur, un homme ambitieux et actif, qui voudrait voir la France prendre des initiatives et qui en prendra lui-même, quelquefois maladroitement. Il préconise une politique qui serait une alliance franco-russe, permettant à la France, en laissant à la Russie les mains libres du côté de l’est européen et du sud-est européen, d’obtenir des compensations sur le Rhin. Ce sont des conceptions que l’on retrouvera plus tard, à la fin de la Restauration, dans ce qu’on appellera le « grand projet » du prince de Polignac, rédigé par Boislecomte, ce qui nous indique qu’il y a là une sorte d’idée politique des bureaux du ministère des Affaires étrangères qui subsistera. En juin 1825, le ministère sera séparé en trois divisions autonomes : Direction Politique, Direction commerciale et Direction des Chancelleries et c’est le ministre tout seul qui restera pour régler toutes les affaires d’ensemble, ce qui sera une mauvaise organisation.
A défaut de ministre des Affaires étrangères ayant une doctrine, à défaut de bureaux ayant réellement une influence, la direction pourrait revenir au roi ; d’ailleurs, c’était la conception du temps que les affaires diplomatiques sont la chose personnelle du souverain, soustraite aux Chambres, et Pasquier, par exemple, refuse de répondre aux interpellations à la Chambre sur les questions de politique étrangère. Mais, à cette époque, Louis XVIII, qui n’a jamais été actif, ne joue presque plus de rôle : « Il est vieilli et apathique » dit Pasquier, « il est désireux » dit le même Pasquier dans ses Mémoires « qu’on lui épargne la nécessité de prendre aucune résolution forte ». Louis XVIII reste partisan de l’alliance anglaise, comme il l’a été dès le début de son règne, mais il ne combat pas pour faire prévaloir son idée ; il ne craint pas d’ailleurs, les contradictions : « pourvu qu’elles ne froissassent pas un petit nombre d’idées que l’habitude lui avait rendues si chères, il avait volontiers l’air de ne pas s’en apercevoir ».
Il n’y a donc pas de vrai guide de la politique étrangère de la France pendant ces années.
De plus, la politique intérieure a des répercussions sur la politique étrangère ; on peut même dire qu’elle en est devenue un facteur décisif et que la politique étrangère n’est vue qu’à travers l’esprit de parti. Les Ultras ont la haine de tout ce qui témoigne d’idées libérales, tout ce qui pourrait être un encouragement à la révolution européenne : ils sont pour s’associer à toute politique étrangère de compression d’idées révolutionnaires. Richelieu lui-même n’est pas hostile à cette position, dans la crainte du développement des idées subversives. En sens inverse, les partis de gauche soutiennent l’action des partis révolutionnaires européens ; les sociétés secrètes qui se développent à partir de 1820, font, en Europe, une cascade de révolutions, accompagnées en France, de l’assassinat du duc de Berry, puis des complots militaires. Il se forme à cette époque en France les éléments d’un parti nationaliste, mêlé des débris du bonapartisme, et ce sont ces débris du bonapartisme qui prennent de plus en plus la tête de ces partis d’extrême-gauche dits Indépendants. Sur la politique étrangère se poursuivent ainsi les controverses et les querelles en matière de politique intérieure.
Les avancées libérales en Allemagne et sa répercussion sur la politique des Grandes Puissances vis-à-vis de la France.
Mais ce qui est grave, aussi grave que ces mauvaises conditions de la politique française, c’est que l’Europe n’a pas désarmé vis-à-vis de la France : la méfiance subsiste encore dans les cabinets européens à l’égard de notre pays. Celà se voit très bien dans le règlement des affaires d’Allemagne, qui se ferme à la politique française. La France, d’ailleurs, a elle-même, par des taxes douanières protectionnistes, en 1818, interrompu ses propres relations commerciales avec l’Allemagne du Sud, au moment où la Prusse développe, en Allemagne du Nord et de l’Est une politique douanière par le Zollverein. D’autre part, tous les gouvernements intérieurs allemands se réconcilient autour de Metternich, par crainte du développement des idées libérales. Les constitutions libérales échouent en Bavière , dans le Grand Duché de Bade, dans les deux Hesse. Le gouvernement prussien se lance dans une politique de répression, malgré les engagements qu’il avait pris en 1813 et 1815. Tous les gouvernements sont épouvantés par les manifestations, pourtant très anodines, des libéraux allemands à la Wartburg, en 1817, ou bien en mars 1818, quand les délégués des quatorze universités reconstitueront la Confédération des étudiants, la « Burschenschaft » ou bien enfin, lorsqu’un étudiant, Karl Sand, assassine le poète Kotzbue qui passait pour un correspondant du Tsar en Allemagne en 1819. A la suite des ces événements, au mois d’avril 1819, la Bavière demande des conseils de Metternich ; la Saxe fait de même à Francfort, et neuf principaux États allemands se réunissent en conférence avec Metternich à Karlsbad, le 25 juillet 1819 : ils arrêtent, sous la présidence du Chancelier d’Autriche, des mesures qui sont soumises à la Diète et votées par elle le 20 septembre, à l’unanimité. Ces mesures ont pour objet de fournir à un gouvernement central de l’Allemagne des moyens d’intervenir à l’intérieur des États pour y bloquer des idées révolutionnaires, de dissoudre les associations universitaires et de rétablir la censure sur la presse. Une commission de sept membres est constituée à Mayence pour faire une enquête sur les origines et les ramifications des entreprises révolutionnaires. Partout ces résolutions sont bien accueillies, c’est une sorte d’abdication des princes allemands derrière Metternich. La Prusse a abandonné le camp russe pour le camp autrichien ; il ne reste que le roi de Wurtemberg qui est le beau-frère du Tsar qui soit encore constitutionnel et qui s’appuie encore sur les idées libérales soutenues par le Tsar à cette époque.
Pour toute cette politique, Metternich se contente d’informer la France sur un ton qui déplaît à Louis XVIII ; il demande même à Decazes, en septembre 1819, d’empêcher les journaux libéraux d’exprimer leur sympathie pour les libéraux allemands. D’ailleurs, les journaux ultra-royalistes français, la Quotidienne, la Gazette de France, Le Conservateur applaudissent à la politique de répression de Metternich. A la conférence de Vienne, à la fin de l’année 1819, où tous les États allemands sont convoqués, Metternich triomphe : l’Angleterre se refuse à toute espèce d’intervention dans les affaires allemandes. La France est tout à fait étrangère à cette politique : elle paraît ralliée à la politique d’une Allemagne maintenue dans la paix conservatrice par l’Autriche. Il n’y a pas, peut-on dire, de politique Française en Allemagne.
D’ailleurs la France elle-même est soupçonnée par les États étrangers. La chute de Richelieu et l’orientation libérale du ministère Dessoles-Decazes ont été saluées comme une sorte de rupture avec la Russie et de rapprochement avec les idées de l’Angleterre et de l’Autriche. Mais le gouvernement français ne pouvait espérer s’appuyer sur l’Angleterre en échange de l’appui de la Russie, car Castlereagh fait connaître aussitôt sa volonté absolue de ne pas intervenir dans les affaires intérieures du continent. Les gouvernements étrangers, autrichien et russe, sont d’ailleurs rapidement inquiétés par les progrès que semblent faire en France les idées constitutionnelles, en particulier contre la politique du ministre de la Guerre, le maréchal Gouvion Saint-Cyr, contre les nominations de pairs de France, trop libérales, que fait Decazes. Les ambassadeurs de Russie et de l’Autriche, Pozzo di Borgo et Vincent, se réunissent pour étudier les questions françaises et voir si on ne pourrait pas faire des observations au gouvernement français ; Castlereagh refuse, le 23 mars 1819.
Le Tsar lui-même, effrayé, proposa au mois d’avril, de faire des observations à la France sur les mesures de son ministre de la Guerre, de reconstituer la Conférence des Ambassadeurs, pour surveiller le gouvernement français, et, en même temps, il invitait l’empereur d’Autriche François à remettre ses troupes sur le pied de guerre. Mais, ici encore, l’Angleterre s’oppose aux interventions de la Russie. Les gouvernements discutent entre eux du danger qui semble pouvoir se révéler en France à la mort de Louis XVIII ; le comte d’Artois s’est tellement affirmé comme le chef du parti ultra-royaliste qu’on en arrive à craindre que son avènement soit impossible et ne provoque une révolution. Les gouvernements discutent entre eux pour savoir, alors, quelle attitude il faudrait prendre et comment on pourrait fortifier l’avènement du nouveau Roi. Ici encore, c’est le gouvernement anglais qui refuse toute espèce d’intervention, et les négociations entre les puissances s’évanouissent.
Ainsi, c’est la volonté de l’Angleterre de ne pas laisser intervenir dans les questions de politique intérieure du gouvernement français qui a sauvé la France de la reconstitution de cette tutelle sous laquelle elle avait vécu pendant trois ans. Mais vous voyez que les conditions de la politique française sont évidemment bien difficiles, puisqu’elle est amenée à louvoyer ainsi entre les puissances qui lui restent hostiles.
La France devant les révolutions et les Congrès
La France se trouve amenée à définir sa politique d’une façon claire vis-à-vis de l’Europe par des mouvements révolutionnaires qui éclatent en différents points, d’abord en Espagne : le 1er janvier 1820, soulèvement de Quiroga et de Riego à Cadix, puis, à la fin février, soulèvement dans le nord en Galice et en Navarre ; de là, le mouvement se propage : Madrid se soulève le 7 mars et la Constitution de 1812 est proclamée par le roi le 8 mars. Les Cortès se réunissent le 19 juillet et prennent aussitôt une série de lois et de décrets, de mesures individuelles qui transforment complètement l’Espagne du point de vue politique et social. Seconde révolution éclatant à Naples, du 2 au 6 juillet 1820 : les officiers muratistes et les sociétés secrètes soulèvent le pays ; le 7 juillet, le roi est obligé d’accepter la constitution espagnole de 1812 qu’il accorde à son peuple. Le 1er octobre, le Parlement national se réunissait, abolissait la féodalité et les dîmes. De la fin de juillet jusqu’au mois de septembre, c’est une révolution analogue en Sicile, qui est d’ailleurs matée par les Napolitains. Deux autres révolutions suivent encore : une révoution au Portugal éclatant à Oporto le 24 août et se répandant à Lisbonne le 15 septembre ; enfin une révolution en Piémont, éclatant à Turin les 10 et 12 mars 1821, un peu plus tardive que les autres.
Pour comprendre le sens de ces mouvements, il faut mettre en parallèle ce que nous voyons en France à la même date, l’assassinat du duc de Berry le 14 février 1820, les troubles du mois de juin à propos de la loi électorale, une conspiration avortée le 19 août ; puis l’année suivante, c’est l’organisation de la Charbonnerie, au début de 1821 ; au mois de décembre, c’est un premier complot militaire découvert à Saumur et à Marseille ; à la fin de décembre 1821 et au début de janvier 1822 une conspiration qui échoue en Alsace ; le 23 février la conspiration de Saumur et l’affaire ques quatre sergents de La Rochelle ; enfin le 17 jun 1822, la tentative d’insurrection du général Berthon à Saumur et, le 2 juillet, une tentative analogue du colonel Caron à Colmar. Voilà un ensemble de faits révolutionnaires qui sont de nature à épouvanter les gouvernements, à les amener à définir plus clairement leur politique.
L’attitude des Puissances devant les mouvements révolutionnaires.
Quelle est, en fait, l’attitude que prennent les Puissances et plus particulièrement la France devant ces révolutions ? Richelieu, Président du Conseil pour la seconde fois, a gardé Pasquier comme ministre des Affaires étrangères. Il semble qu’avec lui doive revenir l’influence russe sur la politique française. D’autre part, Pasquier est plus anti-anglais qu’anti-autrichien et il désirerait rétablir l’influence française en Espagne, en Italie et Outre-Mer. Autour de lui, c’est le personnel impérial qui reprend de l’influence, particulièrement le comte de Rayneval. Ce que Richelieu et Pasquier essayeront de faire, c’est de faire tourner ces révolutions au profit de l’influence française, pour rétablir l’influence générale de la France dans les affaires européennes et en particulier accentuer les relations entre les différentes familles de Bourbons régnantes, en France, en Espagne et à Naples.
La révolution espagnole n’a pas, à l’origine, inquiété les puissances européennes, sauf le Tsar, qui a pris immédiatement une position déclarée d’hostilité. Pasquier a pris l’initiative, s’efforçant de prendre en main la direction des choses, et envoie une mission à Madrid sous la conduite d’un diplomate, M. de la Tour du Pin, pour porter au Roi et au gouvernement espagnol des conseils de modérations, en même temps que l’expression de la sympathie de la France pour la cause constitutionnelle, et pour leur recommander d’adopter des institutions analogues à celles de la Charte. Malheureusement, cette action française se trouve aussitôt combattue par l’ambassadeur anglais à Paris, qui avertit son gouvernement et par l’ambassadeur anglais à Madrid : il éveille les susceptibilités de l’Espagne et amène le gouvernement espagnol à écarter les conseils de la France. Cette première initiative de Pasquier aboutit donc à un échec.
Pendant ce temps, le Tsar, dans une circulaire aux cabinets européens, indiquait que les intérêts de la paix étaient compromis par la révolution espagnole et, sur les conseils du Tsar, la Prusse proposait de confier à la Conférence des Ambassadeurs de Paris l’étude de la question espagnole. Cette initiative du Tsar est, comme l’initiative de la France, immédiatement barrée par l’Angleterre, qui ne veut pas se laisser se développer d’influence étrangère en Espagne, pays qu’elle considère comme une sorte de terrain réservé à l’influence anglaise, et qui oppose, d’autre part, à toute tentative de transformer l’alliance européenne en un instrument de politique active, un refus formel. Le gouvernement anglais oppose à toute intervention des puissances dans l’affaire d’Espagne une circulaire qui est un exposé des principes, exposé sur lequel le gouvernement anglais est plusieurs fois revenu (5 mai 1820) : le gouvernement anglais se prononce pour des conversations diplomatiques, plus efficaces, considère-t-il, que des conférences d’ambassadeurs ; il exprime que l’alliance ne doit pas être généralisée, qu’elle ne doit pas comporter d’obligations « a priori » et que, sur ce point, les États constitutionnels sont dans une situation particulière, puisqu’ils doivent être prêts, à chaque instant de rendre compte de leur politique devant leur Parlement ; d’ailleurs, la contagion de la révolution espagnole n’est pas dangereuse : il refuse donc toute démarche collective en Espagne.
Ce mémorandum du 5 mai 1820 a pris par la suite une importance considérable, non seulement, en effet, relativement à la question posée, à la question d’Espagne, mais comme exposé de principes de doctrine ; le gouvernement anglais de Castlereagh et surtout son successeur, Canning, feront des références constantes à cet exposé de principes. Les Anglais opposeront désormais cette note du 5 mai 1820, basée sur la non-intervention, aux propositions de démarches collectives que feront les puissances de l’Est, notamment à la déclaration du Congrès de Troppau.
Cette prise de position de l’Angleterre a déterminé une évolution de la politique française. Pasquier et Richelieu, qui avaient commencé une politique plus active, qui avaient pris l’initiative d’une politique active en Espagne sont inquiets de voir l’Angleterre abandonner la position de l’alliance européenne. Le mémorandum anglais a été communiqué officieusement à Richelieu et à Pasquier : ils donnent adhésion à cette conception de non-intervention et Pasquier abandonne la démarche que La Tour du Pin faisait à Madrid. Et pourtant, ils regrettent cette conférence qui aurait pu se tenir à Paris et qui aurait été le siège, peut-être, d’un rôle français intéressant, et ils veulent mettre en lumière l’intérêt particulier que la France a dans la question d’Espagne. Ils proposent donc, le 20 juillet 1820, que la France et l’Angleterre et les autres puissances envoient des instructions communes à leurs ambassadeurs pour affirmer au roi d’Espagne quelques principes : le respect de la religion chrétienne, le maintien du principe monarchique, cela va sans dire, mais aussi l’intérêt des institutions parlementaires et représentatives en Espagne.
A cette proposition, comme à la première, Castlereagh oppose un refus formel. Le gouvernement français renonce alors à toute intervention en Espagne. L’Angleterre a donc empêché la politique française et la politique européenne d’intervenir en Espagne, et, d’autre part, elle a déclaré qu’elle n’admettrait pas d’intervention quelconque au Portugal. La politique anglaise se trouve donc avoir barré entièrement la politique que Pasquier, d’une part, ou le Tsar, d’autre part, avaient envisagé vis-à-vis de la révolution d’Espagne.
Mais la révolution napolitaine apparaît comme beaucoup plus grave aux puissances européennes que la révolution espagnole : d’abord, elle leur paraît beaucoup moins justifiée et beaucoup plus évidemment sortie de l’action des sociétés secrètes et d’un mouvement révolutionnaire. Richelieu lui-même ne se dissimule pas que la révolution de Naples est dûe aux idées révolutionnaires et il y voit une action internationale. Le fait même que les Napolitains aient réclamé qu’on leur donne la même constitution que les Espagnols, la Constitution de 1812, lui paraît la preuve qu’on est en face d’un mouvement révolutionnaire concerté. D’autre part, l’affaire de Naples inquiète tout particulièrement l’Autriche, qui a des possessions en Italie, qui peut craindre, par conséquent, que le mouvement parti de Naples se répande sur l’ensemble de la péninsule. Il est évident que l’affaire italienne est plus dangereuse pour l’Europe qu’une affaire espagnole, puisque l’Italie est depuis longtemps le théâtre d’une double rivalité : rivalité des politiques françaises et autrichiennes qui s’y disputent l’influence et rivalité, d’autre part, franco-anglaise en Méditerranée, qui peut s’éveiller à chaque instant. Il y a là donc une série d’intérêts divergents qui font de la question napolitaine une question beaucoup plus délicate et beaucoup plus dangereuse que la question espagnole. L’Angleterre juge également que l’affaire est grave et elle admet que l’Autriche ait des droits particuliers de s’inquiéter de la révolution napolitaine, voire même d’y agir par les armes ; cependant, tout en n’acceptant pas ici aussi qu’une intervention collective des puissances agisse sur le plan international.
Metternich a aussitôt posé, vis-à-vis des puissances le droit de l’Autriche à une intervention : dans une circulaire confidentielle aux cours étrangères, le 25 juillet, il a indiqué que « l’état des choses établi en 1815 sous la garantie des puissances de l’Europe appelle l’Autriche à être le gardien naturel et le protecteur de la tranquillité publique en Italie ». L’Empereur dit-il « est fermement résolu à remplir cet important devoir ». A l’inverse de l’Espagne, donc, on va se trouver, en Italie, en face d’une intervention certaine, celle de l’Autriche.
Pasquier a vu le danger de laisser l’Autriche intervenir en Italie et, pour y parer, s’est efforcé de transporter la question sur le terrain international, de substituer à une intervention isolée de l’Autriche, que Metternich annonce, une intervention générale de l’Europe, de transporter la question dans la procédure des conférences prévues par le traité de 1815 et par celui d’Aix-la-Chapelle.Il en parle d’abord officieusement puis, par un mémoire du 9 août 1820, il propose officiellement la réunion d’une conférence européenne pour résoudre la question napolitaine. Son mémoire établit d’abord que la révolution napolitaine est très différente de la révolution espagnole, car elle menace à la fois l’ordre social et l’équilibre européen, que les cinq puissances ont donc le droit de se concerter et d’agir en commun. Il conclut donc à la réunion d’une conférence des cinq puissances et demande que les puissances fassent une déclaration aux États italiens, déclarations qui aurait pour objet à la fois de leur faire peur et de les rassurer : en effet, les puissances déclareraient que les armées de l’Autriche et de toute puissance dont la coopération pourrait devenir nécessaire « ne sortiraient de leur territoire que du consentement des autres puissances et de l’aveu de tous les États italiens » ; ainsi, on prévoit qu’il y aura une intervention militaire de l’Autriche ou d’une autre puissance, mais, pour rassurer les États italiens, on leur affirme que cette intervention ne se fera que du concert général de l’Europe et de leur consentement. Pasquier pense que cela fera réfléchir les Napolitains et que cela les amènera à désavouer leurs principes et à établir des institutions compatibles avec l’autorité monarchique et la tranquillité de l’Europe. Il indique d’ailleurs dans sa note que la France a un intérêt particulier à intervenir, puisque le roi de France est parent du roi de Naples, l’un et l’autre étant de la maison de Bourbon. En somme, il s’agit d’empêcher une action isolée de l’Autriche, mais Pasquier ne le fait qu’en adhérant au principe de l’intervention collective de l’Europe ; il reconnait d’ailleurs, vous le voyez que l’Autriche sera spécialement intéressée à cette intervention, mais que, si elle intervenait, ce sera au nom de l’Europe et avec un mandat de l’Europe, et non pas en vertu de ses intérêts et de son initiative propres.
L’accueil fait à la proposition de Pasquier est assez divers : Metternich, désireux d’être soutenu par le Tsar, voudrait cependant éviter de faire jouer l’alliance européenne ; malheureusement, le Tsar ne veut pas lui laisser les mains libres, le Tsar reste sur une position internationale : Metternich répond donc, le 29 août, en faisant des objections à un Congrès, qui risque de faire perdre du temps ; il voudrait des mesures pratiques et il propose simplement une déclaration des puissances de regarder le royaume de Naples comme étant un État révolté vis-à-vis de son souverain légitime, les ambassadeurs à Vienne se concertant sur les mesures à prendre. Le Tsar, qui était en voyage au moment où arrive la proposition de Pasquier, répond, le 31 août, qu’il n’est pas d’accord sur la différence que Pasquier veut faire entre les deux révolutions napolitaine et espagnole, mais qu’il se félicite que l’on considère qu’une intervention de l’Europe est nécessaire, et il accepte aussitôt la procédure du congrès. La politique du Tsar appuie donc vigoureusement le point de vue français, à l’encontre de l’Autriche, mais pour d’autres motifs.
Quant à l’Angleterre, au contraire, le 16 septembre, elle veut immédiatement se dégager d’une opération internationale. La réponse de l’Angleterre est envoyée sous forme de lettre ; elle considère que le congrès n’est pas justifié parce qu’il n’y a pas de danger européen : les Napolitains n’ont pas enfreint de convention internationale, leur révolution ne regarde qu’eux, il ne s’agit que d’une « convulsion intérieure » de l’État napolitain, et l’Angleterre considère que les autres puissances ne peuvent et ne doivent que s’abstenir. Le gouvernement anglais refuse donc le congrès ; il comprend que la position de l’Autriche est particulière, qu’elle peut prendre des mesures personnelles pour éviter la contagion d’une révolution dans ses possessions italiennes, mais, si l’Angleterre accepte ce point de vue, elle ne veut en tout cas soutenir en rien une politique active de l’Autriche en Italie. Ainsi, l’Angleterre fait bande à part, elle refuse l’intervention collective et, si elle considère que l’Autriche a des droits particuliers, elle refuse tout de même de lui donner un droit d’intervention personnel.
Metternich étant seul de son avis, accepte finalement le congrès. Il aurait voulu qu’il se tînt à Vienne, mais le Tsar préfère une petite ville plus proche de ses États où l’on puise se réunir : le Congrès se réunira à Troppau, en Moravie. Les Anglais décident qu’ils n’auront au Congrès de Troppau que des observateurs et non pas des plénipotentiaires. C’est donc un succès pour Richelieu et Pasquier, puisque leur proposition de congrès a été acceptée.
Mais déjà la politique française commence à fléchir. Les objections et l’abstention de l’Angleterre ont fait réfléchir et hésiter Richelieu et Pasquier ; ils trouvent que la déclaration qu’ils avaient proposée n’aura plus de sens si elle n’est pas celle de tous les États, si l’Angleterre s’y refuse ; une déclaration à quatre n’est pas possible et, d’autre part, ils craignent eux aussi, la réaction de l’opinion française. Castlereagh agit d’autre part, vigoureusement par les relations qu’il a sur le personnel français et en particulier sur l’ambassadeur de France à Londres, le duc Decazes, de telle sorte que Pasquier et Richelieu abandonnent le second point de leur programme ; ils restent fidèles à l’idée du congrès, mais ils abandonnent l’idée d’une déclaration collective des puissances aux États italiens. Il y a là une première hésitation, un premier recul, qui n’est qu’un premier exemple de toutes les fluctuations que nous allons voir dans cette politique française vis-à-vis des révolutions européennes.
Les congrès de Troppau et de Laybach
Le congrès va donc s’ouvrir à Troppau et il aura une suite à Laybach. L’objet de la politique française au congrès prévu était donc, je vous le rappelle, d’abord d’empêcher une domination exclusive de l’Autriche en Italie et d’arriver à une transaction entre l’Europe et la révolution napolitaine, pour éviter la mainmise de l’Autriche, et d’autre part de resserrer les liens d’intimité entre la Russie et la France. Dans l’un et l’autre cas, la condition essentielle pour réussir, c’est de pouvoir maintenir séparées la Russie et l’Autriche, car un rapprochement intime entre la Russie et l’Autriche aurait frappé d’impuissance la politique française.
Le point de départ paraît donc très clair, très net. Malheureusement, en passant à l’exécution, la politique française se montre immédiatement hésitante et médiocre. La délégation française au congrès de Troppau est formée par deux ambassadeurs ; en effet, Richelieu et Pasquier, ne pouvant pas eux-mêmes se déplacer, y envoient l’ambassadeur à Saint-Pétersbourg, M. de La Ferronnays, et l’ambassadeur à Vienne, M. de Caraman, qui sont opposés l’un à l’autre, qui ont des conceptions tout à fait différentes et qui vont se combattre ou se neutraliser l’un l’autre au congrès. Pasquier n’a d’ailleurs pas grande confiance en eux et les assaille d’instructions et d’observations qui, prises à distance, sont souvent contradictoires et hésitantes. En réalité, du fait de la faiblesse de la composition de sa délégation et des hésitations de son gouvernement, la participation de la France au congrès de Troppau va être réduite, ne va pas être beaucoup supérieure à celle de ces observateurs anglais qui sont là pour voir ce qui se passe et non pas pour agir.
En réalité, il n’y a pas eu de conférences plénières à Troppau, mais des discussions personnelles entre les différentes légations. La Prusse y a joué un rôle tout à fait effacé, se bornant à soutenir la politique autrichienne ; la politique anglaise n’y agit point, puisqu’elle se tient délibérément dans la réserve ; la politique française est médiocre et ne réussit pas à y avoir d’influence. En réalité, deux hommes seulement ont une action effective : le Tsar et Metternich ; c’est entre la Russie et l’Autriche que toute la négociation se fait pratiquement. La première séance a lieu le 23 octobre 1820 ; Metternich développe son point de vue dans un long mémorandum ; il affirme les droits d’intervention de l’Autriche et il demande l’appui moral de l’Europe pour le soutenir ; il demande une déclaration européenne qui consacre le droit d’intervention de l’Autriche, fondé à la fois sur le danger que peuvent faire courir aux possessions autrichiennes des complications italiennes et sur les traités personnels que l’Autriche a avec le roi de Naples.
L’ambassadeur La Ferronnays s’efforce de combattre, verbalement et par un mémoire, cette affirmation des droits de l’Autriche, et d’autre part, Capo d’Istria pour éviter une intervention militaire propose une conciliation préalable en offrant aux napolitaines une constitution libérale. Malheureusement, l’ambassadeur est désavoué par Pasquier, qui, en réponse au mémoire autrichien, adresse des notes pour établir la positon de la France : il accepte en effet que l’Autriche agisse seule, les puissances se réservant un droit de contrôle sur le langage et sur l’action de l’Autriche, et que celle-ci promette aux Napolitains un gouvernement libre. Il abandonne donc l’opposition que la France aurait pu et dû faire à une intervention autrichienne. Il y a là un recul très net, un premier abandon de la position internationale de la France.
En même temps, un des deux ambassadeurs français, Caraman, a la maladresse de proposer la médiation de la France entre Naples et l’Autriche, ce qui soulève le mécontentement du Tsar, partisan d’une action internationale, et compromet une solution, qui aurait peut-être pu réussir au dernier moment mais qui, présentée prématurément, est immédiatement vouée à l’échec.
Pendant ce temps, Metternich exerce habilement un travail incessant d’influence sur le Tsar, par conversations, par notes, en l’assiégeant de conseils et d’observations ; il amène progressivement le Tsar à son point de vue, à savoir que l’on est en face d’une entreprise révolutionnaire qu’il faut immédiatement détruire et que l’Autriche a des droits et les moyens d’intervenir et qu’elle seule les a. Il obtient satisfaction, et le 19 novembre, la Prusse qui, en fait n’est là que comme instrument des autres, l’Autriche et la Russie présentent à la séance du Congrès un protocole qui a été rédigé par Metternich et signé par les deux autres. Ce protocole contient deux choses : il se réfère à l’alliance européenne de 1815, aux droits consacrés par les traités, à la nécessité de prévenir un mal qui menace le corps social, et, dans ces conditions, propose l’exclusion « ipso facto » de l’alliance européenne de tout État dans lequel des changements d’organisation intérieure auront été opérés par la révolte, par une révolution dont les résultats seraient menaçants pour les autres États. Les puissances refuseront de reconnaître tout changement apporté à l’autorité légitime ou aux actes émanés de la libre volonté du souverain. Pour prévenir le danger qu’une révolution ayant éclaté dans un État pourrait faire courir à l’Europe, on emploiera, pour ramener au sein de l’alliance l’État égaré, d’abord par les moyens diplomatiques, les démarches amicales, et, si celles-ci ne réussissent pas, les moyens de coercition. Il y a là, vous le voyez, une déclaration de principe général, que l’Autriche, la Russie et la Prusse affirment comme un des éléments du droit public européen, à savoir le droit d’intervention de l’alliance européenne sur un État dans lequel a éclaté une révolution.
Puis, le second point du mémorandum fait application de ces principes généraux au cas de la révolution napolitaine. En vertu de des principes qui ont été posés au préalable, les puissances décideront d’unir leurs efforts pour rendre au roi de Naples sa liberté, pour le mettre en état de réorganiser l’ordre et un état de choses stable, capable d’assurer à la fois une garantie contre les menées révolutionnaires et de donner une garantie de tranquillité et de bonheur à la nation. On va d’abord employer les moyens de conciliation et, pour cela, il propose d’inviter le roi de Naples à venir s’entendre avec les souverains du Congrès. Si ce moyen échoue, on envisage une seconde procédure, l’emploi des armes et une occupation temporaire du royaume de Naples, avec Conférence des Ambassadeurs pour surveiller l’état de choses, en somme faire à Naples quelque chose d’analogue à ce qu’on avait fait en France en 1815, une occupation militaire avec Conférence des Ambassadeurs surveillant le gouvernement.
Metternich a fait, vous le voyez, des concessions, puisqu’il accepte le principe d’une action internationale et qu’il admet qu’avant l’intervention on emploie les voies de négociation ; mais il a obtenu un résultat considérable, puisqu’il a fait reconnaître le droit d’intervention de l’Autriche et qu’il a fait abandonner le principe d’une organisation constitutionnelle à imposer aux Napolitains.
A ce protocole du 19 novembre, l’Angleterre oppose une protestation immédiate. Elle réagit vigoureusement : Castlereagh affirme son « indignation » par un mémorandum du 4 décembre ; puis par des dépêches à son ambassadeur, il déclare que l’Angleterre ne peut pas accepter ce principe de l’intervention et, si on veut intervenir, elle déclare formellement sa neutralité. Elle préfère donc se retirer de l’alliance, plutôt que de s’associer à une politique interventionniste. De fait, l’ambassadeur anglais cesse, pendant un moment, de siéger au congrès.
Quant à la France, son attitude est assez difficile à fixer. L’opposition de l’Angleterre rend plus difficile la politique française, et Pasquier et Richelieu hésitent. Les deux ambassadeurs soutiennent l’un le point de vue russe, l’autre le point de vue autrichien ; Decazes, de son côté, soutient le point de vue anglais ; le gouvernement hésite entre les conseils que lui donnent tous ses ambassadeurs. Finalement, il adopte une cote mal taillée : il refuse de signer le protocole du 19 novembre, comme contenant des principes qui lui paraissent dangereux, mais il consent en même temps à s’associer à l’invitation que les puissances vont faire au roi de Naples et il envoie même une lettre personnelle de Louis XVIII au roi de Naples pour l’engager à se rendre à cette invitation. La réponse de la France est remise le 24 décembre suivant. En même temps, d’ailleurs, Pasquier avait envoyé aux représentants de la France un mémoire confidentiel dans lequel il condamnait fermement les principes d’intervention que les puissances de l’Est avaient affirmés, et, maladroitement, l’ambassadeur Caraman communique ce mémoire qui aurait dû rester confidentiel, à Metternich, ce qui soulève naturellement la colère de Metternich et du Tsar qui voient dans ce fait un double jeu de la politique française et une mauvaise foi de la part de Pasquier.
La France n’a pas su choisir, vous le voyez, une attitude nette : elle condamne le principe, comme l’Angleterre, et elle s’associe à l’intervention ; elle se prête à l’action des puissances de l’Est, tout en exprimant que cette action est blâmable, de telle sorte qu’elle se discrédite à la fois des deux côtés, à la fois du côté de l’Angleterre puisqu’elle s’associe à l’intervention des autres, et du côté des puissances de l’Est, puisqu’elle a condamné leurs principes. Elle n’a pas réussi à empêcher l’intervention autrichienne en Italie, elle n’a pas réussi non plus à maintenir séparées l’Autriche et la Russie, qui se sont rapprochés de façon intime : la politique française aboutit ainsi à une véritable faillite.
Les faits développent alors leurs cours naturel selon le programme que Metternich avait fait accepter au Tsar. Les plénipotentiaires se transportent de Troppau à Laybach, c’est-à-dire en un lieu plus proche de l’Italie, puisque Laybach ou Lioubliana est en Slovénie ou Carinthie, à proximité, par conséquent, de l’Italie. Il est donc plus facile au roi de Naples d’y venir qu’en Moravie. Les différents représentants des puissances arrivent à Laybach, au début de janvier 1821. Le roi de Naples y arrive, ayant accepté l’invitation, le 8 janvier. Il multiplie immédiatement les remerciements : les puissances l’ont arraché aux mains de ses assassins et il les supplie de les rétablir dans son pouvoir absolu. Il oublie tous les serments qu’il avait prêté à la Constitution napolitaine et l’engagement qu’il avait pris vis-à-vis du Parlement napolitain, en s’en allant, de soutenir, en face des puissances, la cause des idées constitutionnelles.
D’autre part, ce n’est pas seulement le roi de Naples qui fait ainsi appel aux puissances et à l’absolutisme, mais tous les États italiens : les autres États italiens ont été invités à envoyer des représentants, eux aussi, à Laybach, et tous ont unanimement, même le représentant du Piémont, réclamé l’action militaire de l’Autriche et déclaré qu’on ne peut pas souffrir le régime constitutionnel à Naples sans bouleverser tout le reste de l’Italie. Les souverains italiens, comme les souverains allemands en 1819, ont si peur de la révolution qu’ils se jettent eux-mêmes dans les bras de l’Autriche.
La première séance du congrès de Laybach a lieu le 12 janvier 1821 : on commence par écarter le ministre constitutionnel de Naples qui a accompagné le roi, pour n’accepter que le représentant personnel du roi ; on décide d’envoyer au gouvernement napolitain une lettre le mettant en demeure de supprimer la constitution, accordée cependant par le Roi. La lettre mettant en demeure les Napolitains de céder est envoyée, avec des instructions collectives, aux ambassadeurs, le 31 janvier. En attendant que la réponse arrive, on étudie le mode d’administration que les puissances établiront dans le royaume de Naples. Tout cela a été inspiré et rédigé par Metternich ; la politique russe accepte toutes les suggestions de l’Autriche ; les Anglais ont protesté, refusé toute solidarité avec cette politique d’intervention. Quant à la France, quelle attitude a-t-elle prise ? Elle est représentée au congrès de Laybach d’une façon meilleure qu’au congrès de Troppau, par l’ambassadeur de France à Naples, le duc de Blacas, qui a accompagné le roi de Naples venant à Laybach et qui est plus énergique, qui a plus de souci de la position et du prestige français que ses deux prédécesseurs de Troppau, mais qui, en fait, se trouve desservi par les instructions contradictoires qu’il reçoit de Paris. Le 24 décembre, en effet, le gouvernement français a décidé que la France se prêterait à la négociation d’arbitrage, en quelque sorte, entre les Puissances et les Napolitains si on l’entreprenait sérieusement, mais que, si on voulait la guerre, la France s’abstiendrait. La position du gouvernement français paraît donc nette et elle est rédigée, même, en termes très absolus.
Mais quand Pasquier apprend que les autres États italiens accepteraient une intervention autrichienne, il a peur de perdre toute influence sur ces États italiens et il envoie de nouvelles instructions, le 9 janvier : il autorise Blacas « à concourir aux actes qui prévoient l’occupation de Naples par les troupes autrichiennes, du moment que les autres Etats italiens y consentiront ». Autrement dit, après avoir déclaré le 29 décembre, que la France s’abstiendrait complètement si on passait à des opérations militaires, il capitule tout à fait, maintenant, et il accepte d’étudier ces questions militaires avec les autres puissances. Il recommande à Blacas de s’entendre avec la Russie : or, la Russie est particulièrement ardente pour l’intervention ; autrement dit, la politique française a complètement abandonné son premier point de vue. Puis, le 26 janvier, inquiet à nouveau de s’embarquer de façon trop absolue dans le sillage des autres puissances, il envoie à Blacas l’ordre de ne signer aucune déclaration dont les conséquences puissent être un acte de guerre vis-à-vis de Naples. Vous voyez combien la situation du plénipotentiaire français peut être difficile, avec ces instructions contradictoires : Blacas ne peut que se livrer à quelques manifestations platoniques, qui ont pour simple résultat de mécontenter la Russie et l’Autriche, décidées, elles, à intervenir de façon active.
Cependant la politique française réussit à faire écarter deux propositions dangereuses de l’Autriche. Metternich, en effet, a essayé de profiter de la présence et de la bonne volonté des souverains italiens à Laybach pour organiser une fédération italienne qui serait sous la direction de l’Autriche. Sur ce point, Richelieu a été très net : il a ordonné à Blacas de tout faire pour s’y opposer, et Blacas a réussi, en s’appuyant sur le représentant du Pape, le cardinal Spina, et le représentant du roi de Sardaigne, Saint-Marsan, à faire rejeter la proposition autrichienne. De même, la politique française réussit à faire écarter des discussions de Laybach la question espagnole : le ministère constitutionnel est inquiet parce qu’il a appris que le roi d’Espagne a adressé des lettres à Metternich et au Tsar ; il craint que le roi d’Espagne ne veuille jouer le même rôle que le roi de Naples et faire appel à l’intervention de l’Europe pour supprimer la constitution espagnole. Blacas et La Ferronnays insistent près du Tsar pour empêcher que le Congrès ne discute de la question d’Espagne : la question d’Espagne n’intéresse, disent-ils, que la France ; la France ne peut pas admettre qu’il puisse y avoir une intervention collective des puissances en Espagne. Et La Ferronnays réussit à obtenir satisfaction du côté du Tsar ; le Tsar déclare en effet que si la France juge nécessaire un jour d’intervenir en Espagne, il la soutiendra tant qu’il le pourra, il sera heureux, au besoin, de combattre avec les armées françaises pour une cause que la France défendrait, mais, en tout cas, il ne fera que ce que la France voudra : si la France veut laisser la question en dehors, la Russie acceptera de la laisser en dehors.
Sur ces deux points donc, la question de la confédération italienne et sur la question d’Espagne, la France avait réussi à obtenir satisfaction, tandis qu’au contraire, elle avait entièrement capitulé sur la question napolitaine.
La dernière séance officielle du congrès de Laybach eut lieu le 26 février 1821. Le Parlement napolitain ayant rejeté la demande des puissances, on décide de passer à l’exécution et on se réunira l’année suivante, au mois de septembre , à Florence, pour juger de la situation telle qu’elle sera établie dans les mois intermédiaires. Le 25, de Laybach, le roi de Naples annonce au peuple napolitain l’exécution décidée par le congrès. Le 7 mars, l’armée autrichienne écrase les troupes napolitaines à Rieti, près de la frontière du royaume de Naples, et, le 24 mars, les Autrichiens entrent à Naples. Le pouvoir absolu du roi est immédiatement rétabli et, quelques semaines après, la révolution est écrasée en Sicile, sans difficulté d’ailleurs, par les troupes napolitaines ; le roi refuse même aux Siciliens les libertés qui leur avaient été accordées par lui en 1816. L’Angleterre n’est pas intervenue dans cette affaire. Quant à la France, elle n’a même pas été informée du développement de l’affaire sicilienne. La Conférence des Ambassadeurs des puissances européennes à Naples se tint pendant quelques temps, mais la politique du roi de Naples était si absolue que les ambassadeurs de Russie et d’Autriche considèrent, au bout de fort peu de temps, qu’il est même tout à fait inutile de tenir des conférences pour le surveiller. La politique française dans l’affaire napolitaine aboutissait donc à une faillite absolue.
Pendant ce temps, deux autres complications avaient surgi. La question d’Espagne a été posée et écartée, mais deux nouvelles questions ont surgi, pendant la dernière phase de l’affaire napolitaine. Une révolution a éclaté en Piémont et une autre révolution, d’un autre ordre, en Grèce. Le 10 mars, en effet, la garnison d’Alexandrie se soulevait et, le 12, la garnison de Turin ; les officiers ont proclamé la constitution espagnole de 1812, le roi Victor Emmanuel Ier a abdiqué en faveur de son frère Charles-Félix et, en attendant que celui-ci arrive, la régence a été donnée au prince de Carignan, neveu du roi, lequel avait d’ailleurs trempé dans le soulèvement des officiers. La révolution piémontaise fait un effet prodigieux à Laybach quand on l’y apprend, le 16 mars. Ce fut une consternation, une émotion analogue, disent les diplomates, à celle qu’a provoqué jadis le débarquement de Napoléon pendant le Congrès de Vienne : on voyait tout de suite l’armée autrichienne qui s’était lancée vers le royaume de Naples coupé par ce soulèvement de l’Italie du Nord, on voyait la révolution triomphante dans l’Italie du Nord, les pires complications possibles. A Paris, la Révolution piémontaise provoque la consternation : Pasquier est même persuadé que la révolution au Piémont n’a fait que devancer un essai de révolution en France. Le Tsar annonce aussitôt qu’il met 100 000 hommes à la disposition de l’Europe et fait publier l’ordre de marche de ses troupes. Metternich aimerait mieux n’avoir pas à être aidé ainsi par les Russes, mais il fait contre mauvaise fortune bon cour et accepte, le cas échéant, le soutien des Russes contre les Piémontais. Il est persuadé, d’ailleurs, que l’annonce d’une intervention suffira.
Pasquier et Richelieu sont fort embarrassés : il est dangereux d’accepter une intervention autrichienne dans l’État italien qui est juste limitrophe de la France ; il n’est pas possible d’accepter un compromis comme ce qui vient de se faire à Naples. Pasquier essaye de se tirer d’affaire en proposant à l’Angleterre une médiation commune franco-anglaise entre le roi de Sardaigne et ses sujets. Mais Castlereagh refuse : il n’a pas accepté d’intervention à Naples, il ne veut pas en accepter à Turin, et il ne tient pas, d’ailleurs, à ce que la France s’installe de façon sérieuse en Sardaigne.
L’affaire, heureusement, se régla d’une façon plus simple : le nouveau roi, Charles Félix, rejeta les concessions faites par son frère ; le prince de Carignan s’enfuit, et la défaite rapide des Napolitains libéra l’armée autrichienne qui put remonter assez vite vers le Nord : le 8 avril, en un seul combat à Novarre, les troupes constitutionnelles de Sardaigne étaient dispersées par les troupes autrichiennes. Les Alliés laissèrent au roi de Sardaigne Charles-Félix le choix de l’occupation : Charles-Félix demanda l’armée autrichienne qui occupe un moment son État pendant qu’il rétablissait, par une politique de calme, le gouvernement absolu. Ainsi la France a perdu son influence sur le seul État italien dans lequel elle aurait été, par la proximité de son territoire, en état d’exercer une action effective.
L’autre affaire qui a surgi, c’est l’affaire grecque. Le 19 mars est arrivée à Laybach la nouvelle de l’insurrection de Moldavie : un ancien aide de camp du Tsar, à la tête des compagnons de la société secrète l’Hétairie, a passé la frontière, et essayé de soulever la Moldavie. Metternich a immédiatement réagi, en déclarant que ce soulèvement grec n’était pas autre chose qu’une ramification du grand complot révolutionnaire européen qu’on avait vu éclater en Italie, en Espagne, de différents côtés, et il agit immédiatement en ce sens sur le Tsar pour le persuader que l’on n’a affaire là qu’à une tentative révolutionnaire contre le souverain légitime. Il obtint un succès complet auprès d’Alexandre, qui, malgré l’influence, de plus en plus déclinante, de Capo d’Istria, oublie la cause des Grecs, des orthodoxes, ce qui est une cause nationale pour les Russes et de ne voit dans les Grecs révoltés que des révolutionnaires. Il le dit en termes propres, au début d’avril, à la Ferronnays et, au début de mai, à Caraman, lorsqu’ils prennent congé de lui. Les Grecs sont donc abandonnés par le Tsar, et l’affaire grecque se règlera en dehors des puissances.
En terminant, le Congrès produit deux pièces officielles : une déclaration générale qui justifiait la conduite des souverains, qui affirmait leurs principes et leurs sentiments, conformément à la déclaration de Troppau du 19 novembre, et une circulaire aux légations des trois puissances, Prusse, Autriche et Russie qui dénonçait à l’indignation des gouvernement et des peuples de ces ennemis de tous les pouvoirs établis et de tous les droits consacrés par l’ordre social que sont les révolutionnaires.
Naturellement, ces actes excitèrent une réprobation très vive en France, de la part des milieux libéraux : ceux-ci attaquèrent la politique que le gouvernement avait suivie et demandèrent des explications à la Chambre. A propos du budget, La Fayette attaqua vivement la politique que le gouvernement avait faite de s’associer à la Sainte-Alliance malgré tous les intérêts de la France et la liberté constitutionnelle. Pasquier défendit assez habilement sa politique et refusa de donner les explications qu’on lui demandait.
Ainsi, la politique de Richelieu et de Pasquier aboutissait à un résultat déplorable. Cette politique était partie du désir d’établir une ligne médiane qui donnerait à la France une figure de médiatrice et qui favoriserait l’institution d’une liberté modérée dans les petits États européens. Or, cette politique, finalement, a abouti à associer à celle de la Sainte-Alliance la restauration du pouvoir absolu. Après l’Allemagne, la France a perdu toute influence en Italie au profit de l’Autriche ; elle a perdu la confiance de la Russie, sans gagner celle de l’Angleterre ; elle s’est déconsidérée par ses incertitudes et par ses revirements. Au début de mars, Alexandre, qui était cependant bienveillant pour la France déclare : « C’est tant pis pour la France si elle ne sait inspirer ni crainte à ses ennemis, ni confiance à ses amis ». Le gouvernement de Prusse, par son ministre des Affaires étrangères, Ancillon, exprimait son mépris de la politique française qui s’était calquée sur celle de l’Angleterre, qui n’avait été « qu’une mauvaise imitation d’un mauvais original », qui n’avait su montrer « que des actes de pusillanimité ». Ainsi, la politique de Richelieu et de Pasquier dans ces années de 1820 à 1822 aboutissait à une véritable faillite. Mais encore, la France avait-elle fait des réserves sur la politique de la Sainte-Alliance : elle va au contraire, l’année suivante s’y associer de façon plus étroite dans l’affaire d’Espagne et dans l’expédition qu’elle conduira elle-même au-delà des Pyrénées.
L’expédition d’Espagne
Le nouveau personnel politique après la chute du ministère Richelieu.
Les gouvernements, à la date à laquelle nous sommes arrivés, c’est-à-dire 1822, sont véritablement obsédés par la crainte de la révolution, sauf l’Angleterre, qui est à l’abri dans son île et qui, comme nous l’avons vu, joue une politique personnelle. Cette obsession révolutionnaire finit par déformer la vue des choses et frapper d’inertie les gouvernements. Ainsi des Russes devant la question grecque : en rentrant de Laybach en Russie, le Tsar a trouvé l’opinion publique et la société dans un état d’exaltation extraordinaire, excitées à la fois par la solidarité orthodoxe et par les sentiments d’humanité, et aussi par l’occasion où ils croient que le soulèvement des Grecs les met pour réaliser un protectorat russe. Le Tsar se laisse entraîner par ce mouvement d’opinion et, dans la pensée d’intervenir, cette fois, victorieusement contre les Turcs, il va même jusqu’à envisager de grandes opérations diplomatiques et militaires. Il s’ouvre, le 18 juillet 1821, sur ces plans dans une conversation avec l’ambassadeur français La Ferronnays ; il dénonce, dans cette conversation, parce qu’il croit la guerre inévitable, « le concours odieux et insensé » que l’Angleterre et peut-être l’Autriche veulent porter à la Porte ; ce danger serait conjuré si, dit-il, la France et la Russie liaient leurs causes. Ce serait facile si la France se prêtait à une combinaison d’action commune avec la Russie, car alors l’Autriche se sentirait menacée en Italie et n’oserait bouger. L’Empereur de Russie ajoute que, pour prix de sa collaboration, le gouvernement français peut lui demander ce qu’il voudra : « Ouvrez, dit le Tsar, le combat sur la Méditerranée, depuis le détroit de Gibraltar jusqu’aux Dardanelles. Que la Franc choisisse ce qui est à sa convenance ; elle peut être sûre non seulement de mon consentement, mais encore de l’assistance la plus sincère et la plus efficace des Russes ».
A cette ouverture d’alliance et d’expansion méditerranéenne, le gouvernement français répond de façon assez embarrassée. Richelieu et Pasquier ne sont pas hostiles au principe de l’alliance russe, mais ce sont des gens un peu inquiets, n’ayant pas grande envie d’agir, et, d’autre part, ils se défient de la constance du Tsar : ils n’ont pas grande confiance dans l’esprit de suite d’Alexandre. Ils craignent enfin de se brouiller avec les autres gouvernements, de telle sorte qu’ils se décident à éluder la proposition russe, se bornant à prendre des msures capables de renforcer la position de la France, par exemple de développer la position de la France dans les ports militaires de la Méditerranée, de rassembler quelques hommes, de montrer qu’il faut compter avec la France ; mais pour ce qui est de la grande combinaison, ils préfèrent attendre le moment où les Russes seront prêts eux-mêmes à lancer des opérations et à ce moment-là se posera la question de les soutenir. La France recule en réalité devant l’occasion que lui offraient les Russes et reste fidèle à sa politique de prudence et d’inertie et d’association internationale dans la combinaison de la Quintuple Alliance. Elle a eu raison d’ailleurs, parce que le Tsar ne tarde pas à faire machine arrière : sous l’influence de Metternich et de Castlereagh, il abandonne l’idée de partir au secours des Grecs et ses fameux projets s’évanouissent ; tout le monde recommence à voir dans les Grecs soulevés contre les Turcs des révolutionnaires, au même titre que les Italiens qui se soulevaient contre le roi de Naples ou le roi de Piémont ; on n’envisage plus cette question, comme les autres, que sous l’angle de la préservation du régime monarchique et absolutiste.
Richelieu a abandonné le ministère et passé la main, le 14 décembre 1821, à l’équipe des ultra-royalistes sous la présidence de Villèle. Dans le ministère Villèle, c’est d’abord le duc de Montmorency qui est ministre des Affaires étrangères, et le ministère est alors homogène et à droite, et il est soutenu par une majorité également forte à la Chambre et qui va se renforcer successivement par les élections partielles du mois de mai, puis du mois de novembre 1822.
Une des raison de la chute de Richelieu a été l’incertitude qu’on lui reprochait de sa politique étrangère : Villèle va-t-il entreprendre une politique plus vigoureuse que celle de son prédécesseur ? A l’origine, le ministère n’a pas de Président du Conseil et Villèle est simplement ministre des Finances, par conséquent au même rang que ses collègues. Mais, en réalité, il n’y a dans le ministère personne de grande valeur en dehors de lui. Sa position politique est plus forte que celle des autres, il représente la droite modérée ; en face de lui, il y a des gens d’extrême-droite qui sont beaucoup plus violents que lui, qui ont une certaine rancœur de n’avoir pas eux-mêmes le ministère à diriger : Chateaubriand les maintient cependant dans le sillage de Villèle. L’influence de Villèle s’accroit, il se pousse près du roi Louis XVIII par son influence directe et aussi par l’influence de Mme du Cayla, par ses qualités, non éminentes mais sérieuses, que Louis XVIII apprécie. Son influence sera beaucoup plus forte encore sous Charles X.
Villèle, au moment où il entre au ministère, a quarante-neuf ans. Il est arrivé vite dans le monde politique puisqu’en 1815, il était complètement inconnu. C’est un homme ambitieux et aimant le pouvoir et il a gardé six ans son ministère. Il y est arrivé par une marche tenace et souple. Ce n’est pas qu’il ait une grande situation personnelle : ce n’est qu’un petit gentilhomme gascon, sans grande race. Le roi Louis XVIII l’a fait comte, le 17 août 1822. Il a peu d’instruction, aucune qualité brillante, il n’est pas orateur, mais il parle facilement et il débat supérieurement les affaires qu’il expose clairement et qu’il sait raisonner. Il n’a rien qui séduise ; c’est un personnage falot, de figure ingrate, mais c’est un homme de travail et de compétence. Il a travaillé soigneusement dans les commissions parlementaires, appris en quelque sorte le métier en faisant la besogne. Il étudie une question jusqu’à ce qu'il y voit clair et qu’il la possède à fond, et c’est ainsi qu’il s’est attelé aux questions financières et qu’il s’y est fait une véritable spécialité. Il est servi d’ailleurs par un esprit clair et ordonné et il travaille avec méthode. C’est d’abord comme technicien qu’il est sorti du rang et qu’il a commencé par affirmer son influence. Il est sorti également du lot comme homme de parti : dès le début, il a épousé les thèses les plus violentes des ultra-royalistes ; il s’est montré passionné, de mauvaise foi, dans les premières attaques de la Chambre Introuvable, il revendique âprement la responsabilité parlementaire et la décentralisation. Puis, il s’est assagi, il a laissé tombé les exagérations et les parties irréalisables du programme des ultra-royalistes, et surtout, quand il arrive au pouvoir, le pouvoir, alors, achève de le modérer. En cela Villèle a quelque chose de rassurant pour l’avenir : cet homme ne serait rien sans les institutions parlementaires. C’est donc une garantie pour la Constitution, pour la Charte, que la présence de Villèle au ministère ; il n’a aucun rapport avec un homme comme Polignac.
Il a des qualités indéniables, qui sont surtout des qualités sérieuses : homme d’ordre, à défaut de qualités brillantes, il est un peu terre-à-terre, il ne voit les choses que par le petit côté ; il a toujours les yeux sur les questions financières : on dit qu’il n’envisage les questions que sous l’angle du cours de la Bourse – et il manque complètement d’imagination ; il n’a que le sens du moment et des faits. Il a peu de prévoyance et on peut dire qu’il rapetisse en quelque sorte tout ce qu’il touche. Mais il est habile à manœuvrer, c’est un extraordinaire technicien parlementaire, qui sait « faire les couloirs » et assurer sa majorité. Il restera ainsi au pouvoir par toutes sortes de combinaisons, qui seront victorieuses pendant six ans. En somme, c’est comme on disait sous l’Ancien Régime, un excellent « commis », c’est un homme de second plan.
Il a, d’autre part, des défauts de caractère ; il est prisonnier de son parti. Tout en étant personnellement plus modéré que ses troupes, par désir de rester au pouvoir, par absence d’énergie et par un reste, aussi, d’esprit de parti chez lui, on va le voir adopter toutes les idées de son parti, bien qu’il les juge souvent dangereuses, et il finit par faire ce qu’il juge lui-même déraisonnable. Toutes ses grandes lois religieuses et sociales, la guerre d’Espagne, l’intervention pour la Grèce, tout celà lui est imposé par son parti et il ne l’a adopté qu’en rechignant. Il n’est pas franc, d’autre part, et il ne joue pas le jeu loyalement : il a réussi à se faire nommer Président du Conseil par le Roi au grand dépit du duc de Montmorency et pendant l’absence de celui-ci, il travaille le Roi en sous-main, Louis XVIII en flattant sa paresse, Charles X en flattant son désir d’autorité et en assiégeant l’un et l’autre de conseils obliques. Il est d‘ailleurs assez rancunier, jaloux de ses supériorités : il ne souffre autour de lui, dans son ministère, que de médiocres. Ce caractère s’accentuera de plus en plus : ses dissentiments avec Chateaubriand viennent en grande partie beaucoup plus d’une différence de caractères que d’une différence d’idées ; il remplacera Chateaubriand, qui est un homme de premier plan, par le comte de Damas qui est un médiocre.
Villèle n’a donc ni les vues, ni les qualités d’un homme d’État : c’est un administrateur probe, sagace, un politicien habile et retors, un serviteur fidèle du roi, mais qui manque évidemment de grandes vues et qui, comme je vous le disais tout à l’heure, va faire une politique petite, et au jour le jour.
Les autres, c’est d’abord Montmorency, puis c’est Chateaubriand. Montmorency est plus âgé que Villèle ; il a cinquante-cinq ans, mais il est moins sûr. C’est tout à fait un homme de parti, entièrement dominé par sa foi religieuse ; il est un des fondateurs de la Congrégation ; c’est un homme de piété ardente, qui s’est compromis, à ce titre, dans la lutte contre la Révolution et les revendications du clergé au lendemain de la Restauration. Il est d’ailleurs parfaitement loyal et même un peu candide, et il ne pèsera pas lourd dans les mains d’un diplomate retors comme Metternich. Il n’est pas très intelligent, il n’a aucune préparation à la diplomatie. Ce n’est qu’un homme de parti, bien qu’ayant les meilleures intentions du monde.
Chateaubriand a une tout autre valeur. Chateaubriand, quand il arrive au ministère, est dans tout l’éclat de son génie, ayant cinquante-quatre ans, derrière lui ses grandes œuvres littéraires et aussi tous les services qu’il a rendu à la Restauration dès l’origine. Deux points sont particulièrement à noter chez lui, pour ce qui nous intéresse : c’est d’abord qu’à la différence des autres, il connaît le métier de diplomate : il est dans la carrière, il a été secrétaire d’ambassade à Rome dans sa jeunesse, puis ministre en Suisse, dans le Valais, ambassadeur à Berlin à la fin de décembre 1820, puis à Londres le 7 janvier 1822, et il a fait, avec sérieux, avec application, ce métier diplomatique, rédigeant lui-même les dépêches. Il connait en particulier l’Orient et toute l’Europe, même aussi des questions plus lointaines comme l’Amérique. D’autre part, le second traità noter, c’est que Chateaubriand est le chef de l’extrême-droite qu’il a groupée dans son journal Le Conservateur. Il est un des principaux auteurs de la chute de Decazes et de l’entrée de Villèle et de Corbières dans le ministère Richelieu. C’est grâce à lui que s’est maintenue l’union royaliste autour du ministère. Le programme de son groupe est intéressant d’ailleurs, plus évolué, plus ouvert que celui des royalistes du genre de Villèle : il comporte naturellement le développement de la monarchie, mais il voudrait appuyer la monarchie sur une politique de réformes sociales et de libertés locales, liberté de presse par exemple. Chateaubriand est l’élément essentiel de la majorité sur laquelle Villèle s’appuie, et cela explique, avec l’indépendance de caractère de Chateaubriand, l’autorité de sa parole et de sa volonté et aussi l’autonomie de son action quand il est au ministère.
Il diffère essentiellement des précédents ministres donc, par deux traits : par son imagination qui est toujours en mouvement et toujours tourné vers la grandeur, et par la profondeur aussi de certaines de ses intuitions : il y a chez lui une sorte de lucidité passionnée et prophétique qui lui fait voir une politique plus lointaine que celle des autres ministres. Pendant qu’il était ambassadeur à Berlin, il a ainsi multiplié les vues et les conseils, condamnant et blâmant l’indécision de la politique de Pasquier ; il a une politique personnelle et, quand il arrive au pouvoir, il a une grande confiance dans la vertu de l’énergie, dans la nécessité de la déployer, et, en particulier, il voudrait engager la Restauration dans de grandes entreprises : « La cocarde blanche, dit-il, sera assurée quand elle aura revu l’ennemi ».
Quant au parti de Villèle et de Chateaubriand, il a une immense impatience du pouvoir, une grande intransigeance de doctrine. En politique étrangère, les ultra-royalistes n’ont d’idées que celles de leur parti, et la haine de la révolution partout où elle relève la tête : La Bourdonnaye, Dalalot, Donnadieu, les journaux d’extrême droite – La Quotidienne, Le Drapeau Blanc, La Foudre, Le Conservateur aussi, dans la courte période où il a vécu – n’envisagèrent la politique extérieure que sous cet angle de la politique intérieure et du triomphe de la contre-révolution. Le groupe villéliste est plus modéré que les autres, constituant le centre droit et la droite, animé de la fidélité au Roi, de soumission à tous les projets du ministre ; ce sont des propriétaires ruraux d’origine, facilement effrayés par les aventures, de petits gentilshommes de province, assez ternes, dont Villèle est tout à fait l’incarnation. Il n’existe donc pas dans ce parti, comme dans le ministère, de digue sérieuse contre les exagérations des partisans impatients d’une politique contre-révolutionnaire.
La situation internationale est à ce moment dominée par les suites de l’affaire italienne, qui viennent de se liquider. On a décidé à Laybach qu’on se réunirait dans une nouvelle conférence qui se tiendrait à Florence en septembre 1822 ; plus tard, on décide d’en transporter le siège à Vérone. On y fera le bilan de l’opération italienne et on liquidera des affaires qui ont surgi à la fin du Congrès de Laybach, c’est-à-dire l’affaire d’Orient et l’affaire des colonies d’Amérique, plus, toujours cette question de la traite des noirs et de la piraterie dans la Méditerranée et dans les eaux américaines qui est au programme de la diplomatie depuis 1815. Mais, dans l’intervalle, dans cet entracte entre deux Congrès, la question d’Espagne a pris le pas sur toutes les autres et a relégué à l’arrière-plan la question italienne ou la question grecque.
En Espagne, en effet, le roi, sous l’influence d’une camarilla qui est absolutiste et bigote, qui n’a pas de confiance dans son ministère, fait des appels continuels à l’Europe pour qu’on vienne le restaurer dans son absolutisme. Il s’appuie sur les paysans et le clergé. Il s’est formé dans le Nord de l’Espagne un mouvement royaliste en Catalogne, en Navarre et en Aragon, mouvement dont le centre est la petite ville de Seu d’Urgel, qui a été prise par les monarchistes le 21 juin. D’autre part, les ultra-royalistes d’Espagne ont essayé une sorte de coup d’État pour restaurer l’absolutisme royal : ce coup d’État, qui a eu lieu du 30 juin au 7 juillet, a échoué et il n’a eu pour résultat, comme les tentatives de coups d’État de Louis XVI jadis, avant le 14 juillet ou au début d’octobre, que d’exciter une réaction très vive de la part des partis avancés, des sociétés secrètes, de ceux qu’on appelle les « communeros », de la franc-maçonnerie, du peuple des villes industrielles ce qui a obligé le roi à prendre un ministère d’exaltés et la guerre civile a éclaté entre le gouvernement constitutionnel avancé et les royalistes du Nord qui se sont constitués en un gouvernement séparé, une « régence, à la Seu d’Urgel.
La répercussion de ces événements d’Espagne a été très grande dans l’opinion française : des polémiques extrêmement violentes éclatent sur ce point dans les journaux de gauche et les journaux de droite et, à la tribune, à propos du ministère des Affaires étrangères : le général Foy a attaqué violemment la politique espagnole, adjurant le gouvernement de se mettre à la tête des libéraux espagnols pour les soutenir ; le gouvernement a refusé naturellement de marcher dans ce sens, mais comme une épidémie de fièvre a éclaté en Espagne, il en a profité pour établir sur la frontière des Pyrénées un cordon sanitaire, qui est en réalité une sorte de corps d’observation, de surveillance, prêt, le cas échéant, à entrer, si c’est nécessaire, en Espagne. On a même, à un certain moment, saisi sur la frontière des armes et de l’argent que les ultra-royalistes faisaient passer de France aux royalistes d’Espagne, et l’enquête faite à la suite de cette affaire a montré qu’il y avait des complicités de Montmorency, ministre des Affaires étrangères, lui-même et du directeur de la Police, Franchet d’Espérey.
Les royalistes, en France, sont extrêmement inquiets du sort possible de Ferdinand d’Espagne et ils craignent qu’il lui arrive ce qui est arrivé à Louis XVI et pour les mêmes raisons. De telle sorte que dans les préoccupations de l’opinion, la question d’Espagne est passée au premier plan, elle va passer au premier plan des questions internationales dans le Congrès de Vérone où les diplomates se réunissent.
Le congrès de Vérone
Le congrès a été naturellement précédé de conférences préliminaires des chefs de délégations à Vienne ; Metternich, fidèle à sa tactique, désirait que les questions soient étudiées et, en fait, résolues avant le congrès qui n’aurait ensuite qu’à entériner les décisions prises. Il s’est efforcé de déblayer le terrain de la question grecque : se concertant avec l’Angleterre, il a amené le Tsar à ne pas donner suite à ses plans d’intervention mais le gouvernement turc a refusé en août de donner les satisfactions que lui réclamait le Tsar, de retirer toute espèce de troupes des provinces danubiennes et d’assurer la liberté des relations commerciales dans la Mer Noire. Le Tsar, mécontent, a été amené à retirer son ambassadeur de Constantinople. Metternich et l’Angleterre s’efforcent d’interposer leur médiation entre eux et de ramener de bonnes relations : dans le cours des mois qui précèdent Vérone et à Vérone même ; ils y réussissaient sans trop de peine, et la question grecque se trouve écartée par les puissances.
Pour Metternich, il s’est agi d’autre part d’échanger les vues et de préciser les positions sur la question espagnole. Deux positions sont très nettes, celle de la Russie et celle de l’Angleterre : le Tsar, appuyé par Nesselrode, Pozzo di Borgo et l’ambassadeur à Vienne, Tatischchev, est extrêmement ardent contre l’Espagne ; il veut y faire intervenir la Sainte Alliance et il est même décidé à agir lui-même si on ne veut pas agir au nom de l’ensemble des puissances. Il est d’autant plus décidé sur ce point qu’il a sacrifié son propre point de vue sur la question grecque à l’entente européenne. Il est imbu de la solidarité monarchique et il veut la faire jouer en faveur du roi d’Espagne. L’autre position, non moins nette que celle-là est celle de l’Angleterre, mais elle est inverse : l’Angleterre est décidée à empêcher toute intervention, à la fois par doctrine – Castlereagh a répété son principe de non intervention dans les conversations avec Chateaubriand et Canning qui lui succède le 16 septembre 1822 le répète dans toutes les dépêches officielles – mais aussi parce que l’Espagne tient particulièrement à cœur à l’Angleterre : c’est l’Angleterre qui a chassé Napoléon d’Espagne et elle considère que l’Espagne est un peu sa chose et sa chasse gardée ; elle va s’efforcer d’empêcher toute espèce d’intervention européenne, même française, en Espagne. De la Prusse il n’est plus question, elle ne fait que suivre Metternich.
Quand à la France, quelle position va-t-elle prendre au congrès au Vérone ? La première question a été de désigner le plénipotentiaire qui irait représenter la France à Vérone : Villèle, occupé aux affaires intérieures, refuse d’y aller ; le roi se défie de Montmorency ; Chateaubriand voudrait qu’on le désigne pour prendre la direction de l’ambassade. Finalement, on décide, à la fin d’août 1822, que Chateaubriand sera à la tête de la délégation française, mais que, pour les discussions préliminaires qui se passeront en conférences à Vienne, c’est Montmorency lui-même qui sera envoyé ; après, il rentrera en France et Chateaubriand prendra à Vérone, la direction de la délégation. Montmorency part le 30 août pour Vienne, sans instructions écrites, mais très au courant des conceptions du roi et des autres ministres du gouvernement, avec lesquels il les a discutées avant de partir.
Ce que veut le gouvernement français, c’est que Montmorency ne prenne aucune initiative de délibération : si la question est amorcée par d’autres, il faudra établir que la France doit rester entièrement libre de ce que peuvent exiger son intérêt et son honneur. Pour le cas seulement où une guerre viendrait à éclater, on demandera aux puissances alliées quelle attitude elles sont décidées à prendre et quel concours éventuel elles apporteraient à cette action. Cependant, quoique ayant bien précisé ainsi son terrain, le gouvernement conserve une certaine défiance vis-à-vis de Montmorency ; c’est pourquoi, peu de temps après son départ, le 6 septembre, Villèle est nommé Président du Conseil, ce qui lui donnera plus d’autorité pour maintenir en lisière les initiatives possibles de Montmorency, au grand mécontentement de celui-ci d’ailleurs. Et, à ce titre, le 6 septembre, Villèle, au nom du roi, peut précisier à Montmorency ses instructions : la mission donc est expresse de ne pas pousser à la guerre, d’éviter la guerre, en tout cas de réserver la liberté entière d’action de la France.
Villèle et le roi sont en effet très attachés à la paix. Ils l’ont déclaré à Wellington, qui passait par Paris pour se rendre à Vienne le 20 septembre : en aucun cas, la France ne consentira à donner passage à des troupes étrangères sur son territoire, et, d’autre part, elle ne fera pas la guerre sur l’invitation des puissances et, à plus forte raison, sur leurs injonctions ; si elle est entrainée par les événements à la faire, elle ne le fera qu’à son propre moment, quand elle l’aura jugé bon et avec une entière liberté d’action. Il ne faut donc à aucun prix accepter un mandat de l’Europe d’agir en Espagne. Les raisons qu’ont le roi et Villèle de s’attacher à cette politique sont qu’ils craignent les répercussions sur la situation économique et financière, que, d’autre part, ils sont assez incertains sur la valeur et la fidélité de l’armée, qui, en définitive, est composée essentiellement d’éléments bonapartistes, dont on ne sait pas trop comment ils réagiraient. Et puis, on est inquiet des réactions possibles de l’Espagne : on se rappelle le soulèvement contre Napoléon et les misères que l’armée française, en 1808 et 1809, y a rencontrées. Cela nous explique la prudence et le caractère pacifique de la politique de Villèle et du roi.
Or, Montmorency, à Vienne, va prendre une attitude différente de celle qu’on lui a prescrite. Partisan comme il l’est, il a en réalité, depuis toujours, pensé à la guerre ; il a donné soutien, comme nous l’avons vu, aux royalistes ; il a épousé toutes les idées de son parti, et dès qu’il est arrivé à Vienne, son langage, assez imprudent, a fait croire aux puissances alliées que la France interviendrait certainement en Espagne. Il est tombé tout à fait en confiance avec le Tsar : l’un et l’autre sont des esprits chimériques et chevaleresques, préoccupés de la mission que la Providence a donné aux gouvernements d’arrêter l’expansion des idées révolutionnaires partout en Europe. Ses entretiens avec le Tsar sont fréquents et intimes et, sans s’en rendre compte, Montomrency dévie de plus en plus vers le point de vue du Tsar. D’autre part, Metternich est hostile à une intervention séparée de la France, parce que ce serait une augmentation de force pour notre pays et parce que cela lui créerait une influence en Espagne supérieure à celle de tous les autres pays. D’autre part, si la France échouait dans la répression de l’affaire d’Espagne, le danger révolutionnaire deviendrait de plus en plus grave en Europe : Metternich envisagerait donc une intervention internationale en Espagne, et non pas ne intervention française. Il est assez souple pour adapter son langage à tous ses interlocuteurs. On ne fait d’ailleurs, à Vienne, que des conversations préliminaires, avant de se transporter au Congrès, où la décision est renvoyée.
Montmorency, dans l’entraînement de ses propres idées, sous l’influence du Tsar, et très certainement sans s’en rendre compte, a perdu de vue les instructions que lui a données son gouvernement, soit sur le fond, puisqu’il accepte en lui-même l’idée d’intervention, soit dans la forme, car c’est lui-même qui prend l’initiative de tâter les gouvernements sur cette question d’Espagne. Il se croit en effet autorisé par l’éventualité qu’on avait envisagé à Paris d’une guerre possible à s’informer pour commencer, de l’attitude des puissances si la guerre éclatait, question qui n’aurait dû être soulevée qu’après toutes les autres et au dernier moment. Il a d’ailleurs un certain trouble dans cette décision, il se rend compte lui-même qu’il va un peu loin et il se défend dans ses lettres près de Villèle de vouloir prendre une telle initiative. Mais, toujours est-il qu’il en a parlé aux gouvernements étrangers et que les autres lui demandent, naturellement, quelles sont les intentions exactes du gouvernement français sur l’Espagne ; il promet de répondre et, pour cela, il prépare imprudemment une note pour exposer le point de vue de la France. Au lieu, par conséquent, de rester sur la réserve, le plénipotentiaire français a soulevé de lui-même la question à laquelle on lui disait de ne répondre que de façon prudente.
Le Congrès de Vérone a été environné d’un éclat tout particulier ; il est peut-être plus brillant encore que celui de Vienne. Il y a là réunis six souverains, neuf ministres principaux, avec une nuée d’ambassadeurs ; la délégation française, par exemple, est composée du ministre des Affaires étrangères lui-même et de six ambassadeurs ; il y a des nuées d’attachés d’ambassade, de ministres fonctionnaires. Toute la grande société européenne s’est transportée à Vérone. Il y a des fêtes brillantes et continuelles, dont la partie musicale est dirigée par le maestro Rossini.
La politique française a été nettement définie par les instructions que Chateaubriand a reçues et qu’il emporte avec lui, en plus des explications verbales qui lui ont été données. Il quitte Paris le 5 octobre, avec les pouvoirs nécessaires pour traiter. D’après ces instructions, on lui a dit « Les plénipotentiaires doivent surtout éviter de se présenter au Congrès comme rapporteurs de l’affaire d’Espagne... Nous ne sommes pas décidés à faire la guerre à l’Espagne ». Il faut donc qu’il déclare d’ailleurs, que la France n’a rien à redouter de l’anarchie de ses voisins, elle a un corps d’observation sur la frontière qui la met à l’abri, qui peut empêcher la contagion des idées révolutionnaires en Europe. Il faut d’ailleurs établir que la France « étant la seule puissance qui puisse agir directement par ses troupes en cas de nécessité, elle seule devra rester juge de cette nécessité ». Il émettra seulement l’avis que « dans le cas de guerre, les puissances agiraient sagement, si, pour se préserver de tout danger, elles s’engageaient à déclarer aussi la guerre et à former en Allemagne une armée d’observation destinée à venir au secours de la France sur la demande qu’elle pourrait en faire ». Il semble que là, le gouvernement français ait envisagé que si, plus tard, il intervenait en Espagne, cette intervention pourrait amener des complications avec l’Angleterre et que, dans ce cas, il serait intéressant d’être soutenu par le reste de l’Europe. En somme, c’est toujours la même ligne : ne pas tomber dans le piège de prendre une attitude analogue à celle que l’Autriche avait prise à Laybach, c’est-à-dire de se faire le mandataire de l’Europe pour une intervention militaire.
Mais Montmorency, au lieu de rentrer à Paris après les préliminaires de Vienne, a décidé, sous un prétexte ou sous un autre, d’aller lui-même à Vérone et de continuer, par conséquent à diriger la délégation française. Il veut poursuivre l’affaire, en réalité, seul ; il travaille seul avec les autres ministres des Affaires étrangères des Puissances tenant ses collègues à l’écart, dans l’ignorance même de ce qu’il décide : ce n’est ainsi que le 8 novembre et sur une injonction formelle de La Ferronnays, qui est exaspéré de voir qu’on tient ainsi tout le monde dans l’ignorance, qu’il se décide à réunir ses collègues pour leur communiquer des explications et pour prendre leur avis.
Les conditions de la discussion à Vérone ne sont donc pas déjà celles qu’avait envisagées le gouvernement français. Montmorency est persuadé qu’il est nécessaire d’enchaîner toute l’Europe à la politique française, que la France se trouvera ainsi à la tête de l’Europe, arbitre en quelque sorte de l’action européenne en Espagne. Chateaubriand d’ailleurs, avec son imagination, n’est pas loin d’admettre également ce même point de vue ; ne tenant pas, lui non plus, un compte suffisant des instructions et des lettres de Villèle et s’imaginant qu’il a, en somme, une liberté d’action qui tient à sa personne même, à la grandeur de son personnage ; il a une facile propension à considérer que Villèle n’est qu’un très petit politique vis-à-vis de lui.
Les cinq ministres se réunissent sur Metternich le 20 octobre, à la veille de l’ouverture solennelle du Congrès, et, là, Montmorency donne lecture de la note qu’il a préparée : tout en parlant de la position pacifique de la France, il envisage l’hypothèse de la guerre et, dans ce cas, il escompte dit-il, « l’appui moral des Alliés, peut-être même leur secours matériel ». Il pose donc aux Alliés trois questions :
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en cas que la France rappellerait son ambassadeur en Espagne et romprait les relations diplomatiques, les Alliés sont-ils disposés à faire de même ?
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Si la guerre éclate, sous quelle forme l’appui moral que les autres puissances doivent donner à l’action de la France se manifestera-t-il ? Dans quelle mesure l’alliance jouera-t-elle à côté de la France pour inspirer un effroi salutaire aux révolutionnaires d’Espagne et de tous pays ?
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Quelles sont les intentions des Alliés quant au fond et à la forme d’un secours matériel à donner à la France (et non pas seulement d’un secours moral) si la France le leur demandait ?
Ainsi, Montmorency fait une triple dérogation à ses instructions : il a pris l’initiative alors qu’on lui disait d’attendre, et il a lui-même admis l’hypothèse de la guerre à l’Espagne ; il a accepté, par ses questions, de poser la France comme mandataire de l’Europe, et, enfin il a fait un appel au secours matériel de l’Europe. Les ministres lui demandent une note écrite précisant son point de vue et il laisse cette note en demandant une réponse immédiate.
Devant cette initiative de Montmorency, le gouvernement eut un vif mécontentement. Villèle lui envoya, le 4 novembre, une lettre de semonce, mais le mal était fait. La France se trouvait entraînée par lui, les jours suivants, dans des discussions sur le fond : pour le cas opù la France romprait avec l’Espagne et déclarerait la guerre, à quel titre interviendrait-elle, quel genre de secours réclamerait-elle des Alliés, comment envisagerait-elle la Constitution espagnole après la guerre, - toutes questions que jamais le gouvernement français n’aurait voulu voir discuter et que les Alliés posent tout naturellement à Montmorency. Wellington, de son côté, en prend prétexte pour déclarer qu’il n’accepte pas qu’il puisse y avoir une guerre européenne et pour offrir la médiation de l’Angleterre entre l’Espagne et l’Europe. Quant au Tsar, il en profite pour offrir à nouveau son concours, déclarant : « Je ne quitterai pas Vérone sans avoir terminé cette affaire » et il ajoute « La révolution espagnole ne peut être renversée que par la guerre, par la guerre seule. Il la faut : si vous avez des raisons pour vous abstenir, je les respecte, mais, pour moi, je n’en ai pas et je vais agir en conséquence ». Metternich, enfin, en profite pour soulever la question d’une déclaration commune que les puissances feraient à l’Espagne pour poser, par conséquent, la question sous le jour international.
Les réponses à la note de Montmorency sont données par les Alliés le 31 octobre : la Russie adhère sans réserve à toute intervention française ; l’Autriche, sans penser à rompre, se joindra, dit-elle, aux autres, pour donner son appui moral à l’expédition française ; elle demande qu’on délibère préalablement et qu’on s’entende préalablement sur l’appui matériel qui pourrait être nécessaire. Wellington, lui, refuse catégoriquement toute espèce de soutien à une politique belliqueuse. On commence alors à discuter de la procédure à employer pour avertit l’Espagne et pour le mettre en demeure de se prononcer. Montmorency est déjà, vous le voyez, entraîné dans l’action européenne ; il est persuadé sincèrement et il affirme à Villèle qu’il a réservé sa liberté d’action : en réalité, tout se discute et se prépare. Dans ces conférences internationales, la France, en réalité, n’a pas réservé sa liberté.
Le 11 novembre, une conférence est tenue pour déterminer les « casus fedoeris » entre l’Espagne et l’Europe. Sur la demande de Montmorency, on indique les cas de rupture et on demande à l’Espagne des engagements. Les cas de rupture envisagés sont : une agression contre le territoire français ou une provocation à la rébellion en France, ou bien un attentat contre le roi d’Espagne ou contre les princes de la famille royale, enfin une atteinte aux droits de succession normaux en Espagne. Sur ces points, les puissances s’accordent. On discute pendant quelques jours ; Montmorency, malgré Chateaubriand et La Ferronnays, signe une convention avec les puissances, sur ces différents points, le 19 novembre 1822. Les puissances se mettent alors à rédiger les notes qu’elles feront passer par leurs ambassadeurs au gouvernement espagnol, pour exiger la liberté absolue du roi de remplir sa haute vocation et pour fixer au gouvernement d’Espagne un délai au bout duquel, si le gouvernement n’a pas pris les engagements qu’on lui demande, les ambassadeurs seront rappelés. Ces notes sont rédigées par la Russie,l’Autriche et la Prusse de façon un peu différente, mais toutes sur un ton très violent. A une observation de Montmorency, les ministres déclarent en effet qu’ils sont décidés à rompre avec l’Espagne et à avoir toute liberté d’action. La note de montmorency est plus modérée dans sa rédaction que les autres, mais elle est dans le même sens.
Au contraire, Wellington, le 20 novembre, remet une note de protestation contre les actes du Congrès, qui sont dangereux pour le roi d’Espagne même et qui sont incompatibles avec les principes de l’Angleterre ; il refuse toute solidarité avec l’Europe. L’Angleterre rompt donc de façon définitive avec la Sainte Alliance. La Sainte Alliance est donc arrivée progressivement à une décision de rupture avec l’Espagne, qui doit précéder la guerre et Montmorency s’est lié avec elle. Montmorency, après ce beau succès, quitte Vérone le 22 novembre pour Paris, emportant les textes d la convention et des instructions prévues pour les ambassadeurs, laissant la place à Chateaubriand.
D’autres questions sont encore, en effet, à résoudre devant le Congrès et Chateaubriand n’a plus guère que ces questions annexes à étudier, la question d’Espagne étant, en fait, résolue.
La première question à régler, c’est celle de l’affaire grecque. L’ambassadeur russe Tatischchev, a, le 9 novembre, indiqué que les exigences des Turcs vont croissant : plus les Russes sont modérés, plus les Turcs sont exigeants. Voilà maintenant qu’ils posent des conditions précises. Metternich, la France, l’Angleterre et la Prusse ne peuvent pas faire autrement que de promettre au Tsar de le soutenir en face de ces exigences turques. Mais on sépare soigneusement deux choses : la question turque, c’est-à-dire la question des provinces danubiennes et la question du commerce dans la Mer Noire, et, d’autre part, la question grecque qui est celle d’une révolution contre un souverain légitime. Sur ce dernier point, le Congrès maintient sa position : on refuse de recevoir les envoyés des Grecs et Metternich dépose un rapport effrayant sur les sociétés philhelléniques et leurs desseins révolutionnaires. Les Grecs sont sacrifiés par l’Europe à la cause du conservatisme monarchique. La Russie renonce à une action personnelle ; c’est le triomphe sur ce point, de l’Autriche et de l’Angleterre.
Autre question : la question italienne. C’est pour voir ce qu’il était advenu des interventions en Italie que le Congrès s’était réuni. Metternich s’était arrangé d’avance avec le roi de Naples et le roi de Piémont pour fixer les délais d’occupation des deux royaumes par les troupes autrichiennes, la réduction progressive du nombre de ces troupes et, finalement, leur évacuation, quand les rois en seront d’accord. Mais il n’est plus du tout question de demander aux deux gouvernements des institutions libérales en faveur de leurs peuples : la victoire des troupes autrichiennes a été assez complète pour qu’on envisage seulement un rétablissement pur et simple de l’absolutisme ; au contraire, les deux rois de Naples et de Piémont déclarent qu’ils sont fermement décidés « à ne jamais admettre d’institutions dont le but serait un affaiblissement de l’autorité royale ». L’Autriche a donc toute satisfaction sur ce point. Mais Metternich voudrait aller plus loin : il voudrait poursuivre ses efforts en faveur d’une sorte de confédération italienne sous la domination de l’Autriche. Il n’a pas pu le réussir à Laybach, par le fait de l’opposition française : il essaye d’une autre façon, en proposant la formation d’une Commission internationale d’information sur les sociétés secrètes, comme on en a créé une en Allemagne. Chateaubriand réussit, malgré l’appui de la Russie à Metternich, à faire écarter la création de cette commission, grâce au soutien qu’il trouve dans le représentant du Pape, le cardinal Spina. Metternich a réussi tout de même, s’il ne peut pas faire créer cette commission de surveillance en Italie, à faire venir des représentants des différents États italiens à Vérone, pour y recevoir une « admonition paternelle » c’est-à-dire des injonctions de rester fidèles aux idées absolutistes. Chateaubriand a réussi, de même à empêcher que le Congrès dépose le prince de Carignan de ses droits à la succession : Charles-Félix n’avait pas d’héritiers mâles, Metternich et lui-même étaient désireux d’écarter de la succession le prince de Carignan qui passait pour libéral ; la combinaison aurait été de décider que la loi salique ne s’appliquait pas au Piémont et, par conséquent, que les filles de Charles-Félix pourraient hériter de la couronne. Or, Chateaubriand réussit à barrer également sur ce point Metternich. Mais il ne s’agit là que d’un résultat en quelque sorte négatif : il se borne à corriger, dans la mesure où il le peut, le mal qui a été fait au Congrès de Laybach.
Mais une autre question a été soulevée, cette fois par l’Angleterre, c’est la question de la traite des nègres. Wellington a déposé une note, le 24 novembre, pour réclamer des mesures efficaces de surveillance afin d’empêcher le commerce des esclaves. C’est une sorte de mise en accusation de la France, la France étant la seule puissnace maritime qui aurait des forces suffisantes pour faire cette police, de concert avec l’Angleterre. Chateaubriand répondit vigoureusement : il est d’accord avec le gouvernement anglais sur l’horreur qu’inspire à tout le monde la traite des nègres, sur la nécessité de mesures pour l’empêcher, et il énumère tout ce que la France a fait dans ce domaine. Mais il refuse d’aller plus loin : il refuse absolument la confiscation des bateaux négriers, il refuse surtout le droit de visite que l’Angleterre voudrait faire établir, comme contraire à la dignité de la France et contraire au principe de la liberté des mers. Il poursuit, par conséquent, sur ce point, l’attitude que le duc de Richelieu avait opposé à Castlereagh après 1815.
Enfin, une quatrième question fut posée : c’est la question des colonies d’Amérique révoltées contre l’Espagne. Wellington a déposé sur ce point un mémorandum, le même jour que pour la traite des nègres, le 24 novembre : il déclare que les soulèvements de l’Amérique du Sud, l’absence de reconnaissance de gouvernements réguliers dans ce continent, a pour conséquence le développement de la piraterie dans les mers d’Amérique, il déclare qu’il n’y a qu’un moyen d’y mettre fin, c’est de négocier avec les gouvernements de fait, c’est-à-dire, pratiquement, de reconnaître ces gouvernements révolutionnaires et non pas d’essayer de les faire rentrer sous le joug de l’Espagne. Les réponses au mémorandum anglais sont diverses : Metternich reconnaît que la question ne sera jamais révolue tant que sa Majesté Catholique n’aura pas renoncé à ses possessions d’Amérique, qu’on n’a pas le droit d’intervenir sur ces pouvoirs. La Prusse déclare qu’elle reste fidèle aux principes de justice de l’alliance, ce qui ne veut ren dire. La Russie se borne à des vœux de pacification. Quant à la France, plus intéressée à la question, elle répond de façon habile et louvoyante. Il est visible que si la question n’est pas réglée à l’Angleterre le bénéfice de reconnaître seule les gouvernements américains des colonies. Wellington réussit seulement à faire insérer dans le protocole de la Conférence la réserve des droits de l’Angleterre.
Le Congrès se sépare le 14 décembre, après le vote d’une circulaire, à la quelle ne s’associent ni l’Angleterre, ni la France et qui confirme, qui aggrave même, la déclaration de Troppau sur le droit d’intervention. Cette déclaration, en effet, nie le droit des peuples à se donner de nouvelles institutions, même de concert avec leurs rois ; l’Alliance considère en effet de telles institutions comme funestes au bien social. Le Congrès, avant de se séparer, a pris une dernière résolution, celle d’établir le droit d’extradition des condamnés et des bannis politiques, qui pourront être livrés à leurs gouvernements.
Quels sont donc les résultats du Congrès ? La Russie a pris désormais le rôle de chef de la croisade européenne contre les idées révolutionnaires ; le Tsar a même été jusqu’à y sacrifier l’indépendance de sa politique orientale et il se montre indifférent aux souffrances des Grecs. La Quintuple Alliance est désormais définitivement rompue, les Anglais s’étant retirés du concert européen. Quant à la France, elle s’est laissée entrainer dans une entreprise commune contre l’Espagne, elle a aliéné sa liberté d’action et elle apparait comme acceptant d’être, à son tour, l’instrument de la Sainte Alliance. Mais si on admet que la guerre d’Espagne est inévitable, ce qui est le point de vue de Montmorency, la France a obtenu certains avantages : elle a l’assurance que son intervention en Espagne ne soulèvera aucune opposition de l’Europe, ni objection, ni résistance, ce qui est une sécurité, et elle a obtenu cette garantie que si elle court un risque ou si elle rencontre une hostilité extérieure, par exemple de l’Angleterre, les puissances sont disposées à lui apporter leur concours.
Le Congrès de Vérone a donc tourné de façon tout à fait différente de ce qu’avait prévu et de ce qu’avait voulu le gouvernement français, et cette tournure nouvelle des choses a été le résultat de l’action partisane de Mathieu de Montmorency, imbibé des passions des ultra-royalistes.
L’expédition proprement dite.
Montmorency rentra de Vérone à Paris le 30 novembre. Le lendemain le roi le créait duc ; dès lors, on était quitte avec lui et on allait pouvoir le laisser de côté.
Villèle restait toujours partisan de la paix et il continuait à lutter en faveur de la paix, malgré une campagne véhémente de tous les journaux ultra-royalistes : un seul journal, journal officieux, le Journal des Débats continuait à demander une solution pacifique ; les salons, la Chambre, la Cour, les journaux, tout le monde était d’accord pour une intervention, sauf Villèle. Villèle maintenait son point de vue ; il sentait que la bourgeoisie et le monde des affaires étaient hostiles à la guerre. Il avait d’autre part, des soupçons contre la politique anglaise : dès le début, il craignait que si la France se portait du côté des trois puissances continentales, elle n’autorisât, par là même, une politique anglaise en sens inverse, qui tirerait les bénéfices de l’opération, particulièrement du point de vue commercial. Mais il craignait également d’abandonner la péninsule espagnole au commerce anglais. Le 22 novembre, il eut une alerte : l’ambassadeur de France en Espagne, Lagarde, lui faisait savoir que l’Angleterre était en train de négocier un traité de commerce avec l’Espagne et que les Cortès, dans une séance secrète, le 15 novembre, venaient d’autoriser le gouvernement espagnol à signer ce traité de commerce avec l’Angleterre. Villèle a peur de cette mainmise de l’Angleterre sur l’Espagne et il réagit vigoureusement : il va même jusqu’à envisager d’être soutenu par les puissances continentales dans un conflit avec l’Angleterre. D’ailleurs, aux explications qu’il demanda au gouvernement anglais, le gouvernement anglais se déroba, indiquant qu’il ne s’agissait que de questions de règlement de dettes de guerres et non pas du tout d’un traité de commerce.
D’ailleurs, les nouvelles espagnoles sont assez incertaines et assez malencontreuses : à la fin de novembre, les ultra-royalistes espagnols de la Seu d’Urgel sont battus par les troupes du gouvernement du général Mina ; la Régence de la Seu d’Urgel est dispersée. Pour Villèle, c’est un motif de plus pour s’abstenir, mais, pour l’opinion ultra-royaliste, c’est au contraire un déchainement de colère et la volonté de venger cet échec des royalistes espagnols en les soutenant.
Arrive à ce moment, Montmorency, porteur des textes qui ont été arrêtés à Vienne par les ambassadeurs et de concert ente lui et les ambassadeurs. Le Conseil des Ministres, réuni le 5 décembre pour envoyer des instructions à Chateaubriand, décide, malgré Montmorency, de demander aux puissances l’ajournement indéfini de l’envoi des notes de rupture à l’Espagne et d’obtenir, tout au moins, que la décision de cet envoi soit prise à Paris, par le corps diplomatique, de concert avec la France. Aussitôt ces instructions reçues, Chateaubriand exécute la démarche qu’on lui prescrit (12 décembre) : les trois puissances refusent ; elles consentent seulement, par égard pour la France, à retarder de quelques jours la remise de leurs notes. Au contraire, elles rappellent à la France les engagements que Montmorency a pris. En somme, les Alliés mettaient en quelque sorte la France en demeure de passer à l’exécution.
On attendait avec anxiété la décision de la France, au milieu du déchaînement des polémiques ultra-royalistes. Chateaubriand rentre à Paris le 20 décembre, et un premier Conseil des Ministres se tient le 22 ; trois jours de pourparlers suivent encore ; enfin, le 25 décembre, le Conseil des Ministres prend une décision. Villèle était seul de son avis, considérant qu’il fallait surseoir au rappel de l’ambassadeur français, se séparer, au besoin, des Alliés ; il est seul de son avis, mais le Roi se prononce pour cet avis, et on décide donc de ne pas retirer l’ambassadeur français ; d’attendre pour cela le jour que la France jugerait bon et, si elle le pouvait, le jour où elle pourrait appuyer par des troupes la décision de rupture. On écartait donc l’avis de Montmorency et l’engagement qu’il avait pris vis-à-vis de l’Europe ; Montmorency démissionna immédiatement du ministère.
En fait, cela ne signifiait pas que la guerre n’aurait pas lieu. Au contraire, il était bien certain que la rupture diplomatique serait le prélude de la guerre, et c’est pourquoi Villèle voulait la retarder. Seulement la France ne voulait pas être entraînée à la guerre par les Alliés : c’est la solidarité avec la Sainte Alliance qui est condamnée par le Conseil des Ministres du 25 décembre, et non pas le principe même de la guerre.
Chateaubriand, après quelques hésitations, quelques façons faites pour accepter, est nommé ministre des Affaires étrangères, à la place de Montmorency, le 28 décembre 1822. En réalité, Chateaubriand est, comme Montmorency, partisan de la guerre ; il ne l’a pas caché dans ses lettres à Villèle quand il était à Vérone ; mais sa position est différente de celle de Montmorency, en ce sens que tout en étant, comme lui, partisan de la guerre, et, par là même, éloigné de la politique pacifique de Villèle, il considère que la guerre ne doit pas être faite sur les injonctions de la Sainte Alliance, que la France doit poursuivre sa politique indépendante, doit rester libre de son action. D’autre part, Chateaubriand voit dans la guerre autre chose qu’une simple expédition punitive à faire en Espagne : il y voit une occasion pour la politique française de s’émanciper, de reprendre une allure plus fière en Europe, et il l’écrivait à Villèle dès le 31 octobre : « C’est à vous, mon cher ami, de voir si vous ne devez pas saisir une occasion, peut-être unique, de replacer la France au rang des puissances militaires, de réhabiliter la cocarde blanche dans une guerre courte, presque sans aucun danger. Vers la guerre, l’opinion des royalistes et de l’armée vous pousse aujourd’hui fortement ». La pensée de Chateaubriand est donc intermédiaire entre celles de Montmorency et de Villèle ; il arrive finalement au même point que Montmorency, puisqu’il est partisan de la guerre, mais pour d’autres raisons et avec une autre méthode, plus proche de celle de Villèle, puisqu’il veut maintenir l’indépendance de la politique française, et plus fière, par ailleurs, dans son but et dans son allure que celle de l’un et de l’autre.
Si Villèle l’a choisi comme ministre des Affaires étrangères, malgré la propension de Chateaubriand à la guerre, c’est qu’il a pensé qu’en se dégageant de la Sainte Alliance, il fallait tout de même ménager les puissances et que Chateaubriand pouvait conserver le bénéfice du concours qui avait été promis, qu’il était d’autre part le seul homme qui pût maintenir l’union du parti royaliste autour du gouvernement, refaire par conséquent la majorité parlementaire autour de Villèle. L’arrivée de Chateaubriand au ministère ne signifie donc pas la victoire de la paix. Ce n’est pas non plus le produit d’une intrigue, comme les ennemis de Chateaubriand l’ont voulu marquer : Chateaubriand a une politique a lui, qui, en définitive, coïncide avec celle des Puissances et celle préconisée par Montmorency, mais qui a pour objet de donner à la France une allure nouvelle en Europe et de consolider la Restauration par une politique plus active. Il se trouve d'ailleurs que, dans cette dernière phase, la question prend une forme nouvelle : la crise internationale prend comme une allure de duel entre la France et l’Angleterre.
A Vérone, l’Angleterre a refuse de se joindre à toute démarche faite en Espagne et à toute intervention ; quand il est visible que le gouvernement français et Villèle lui-même dérivent vers la guerre, l’Angleterre va plus loin : non seulement elle ne s’associe pas à l’intervention européenne, mais elle s’efforce par tous les moyens d’empêcher la France d’intervenir. Pour prévenir cette intervention, elle essaye d’interposer sa médiation : Wellington la propose à Paris, où il arrive le 17 décembre. Mais le gouvernement français refuse. Canning, dépité, essaye de mettre le gouvernement français en contradiction avec lui-même ; il est obligé de changer ses batteries. Il se tourne alors du côté des Espagnols : il envoie une mission spéciale en Espagne, donnant des avis pacifiques et amicaux aux Espagnols au nom du gouvernement anglais, pour les persuader de donner à la France quelques assurances qui l’amèneraient à retirer son corps d’observation. Mais il n’a pas pus de succès avec les Espagnols qu’avec les Français ; d’ailleurs, il ne cachait pas aux Espagnols que, même en cas de guerre, ils ne pouvaient compter sur un secours des Anglais.
Il s’efforce alors, ayant échoué dans ses efforts de médiation à la fois du côté français et du côté espagnol, de faire pression sur la France par tous les moyens de persuasion ou d’influence diplomatique qu’il peut avoir : il s’efforce de brouiller la France avec les Alliés, en démontrant aux Alliés que la France a pour objet d’agir en dehors d’eux, et il essaye d’exciter la jalousie de Metternich et de la Prusse. Il fallut que Chateaubriand coupe court à ces tentatives en s’appuyant que le Tsar et en précisant sa position par une note du 23 janvier. Alors Canning s’efforce d’agir sur Chateaubriand par des lettres personnelles répétées, recommandant instamment la paix, tantôt en s’efforçant de le persuader du bénéfice de la paix, tantôt lui faisant craindre le pire, employant tous les tons possibles, l’intimidation, la menace, la persuasion, la supplication, l’appel à l’honneur, etc. Il échoue dans tous les cas.
Quand la rupture des relations diplomatiques entre la France et l’Espagne est faite, c’est un déchaînement de l’opinion anglaise, des manifestations contre la France à Londres, devant l’ambassade de France même, la formation des comités de souscription pour soutenir les Espagnols, etc. Et une explosion de colère lorsque Louis XVIII, dans son discours du trône a annoncé la guerre. Canning s’efforce d’effrayer la France en lui représentant que l’intervention française doit avoir pour résultat le renversement du roi d’Espagne et peut-être, pour lui, un sort analogue à celui de Louis XVI. Chateaubriand déjoue toutes ces manœuvres en faisant connaître au Tsar les menaces de l’Angleterre. Bref, il maintient fermement son point de vue et l’indépendance de sa politique.
Ce que veut l’Angleterre, c’est avoir réservé sa liberté d’agir : elle prétend avoir le droit de se mêler, si elle le désire, à la guerre et, dans le discours du trône du 4 février 1823, le roi a grand soin de garder le silence sur la neutralité anglaise en cas de guerre. Au Conseil du cabinet du 26 février, Canning prétendait même qu’il était impossible de résister à l’opinion et que cette opinion demandait que l’Angleterre soutienne l’Espagne. C’est Robert Peel qui défend le point de vue de la neutralité et qui l’emporte : l’Angleterre restera neutre. Mais Chateaubriand ne s’est pas laissé effrayer, il a tenu tête à la menace : « Guerre ou non, répond-il à l’ambassadeur anglais, la France fera ce qu’elle doit faire, ou bien je ne serai plus ministre ». L’expédition a ainsi pris le caractère d’un conflit franco-anglais. Canning avait mis dans l’affaire une passion extraordinaire. Cela achève de donner à la politique française, en même temps qu’elle répudiait la communauté d’action avec les Puissnaces de l’Est, un caractère d’indépendance et de liberté qu’elle n’aurait pas eu auparavant.
La décision de la guerre fut assez rapidement prise : Chateaubriand, fort de l’élan du parti royaliste, entraîna rapidement Villèle à la guerre. Les instructions qu’il donna, le 1er janvier, à l’ambassadeur de France en Espagne devaient en effet conduire à la rupture. Villèle hésitait encore : tantôt il menaçait de démissionner, tantôt il se cramponnait au pouvoir. Finalement, il cède, et, au Conseil des Ministres du 26 janvier, on se prononce pour la guerre. A Madrid, le gouvernement et les Cortès s’étaient d’abord flattés d’être soutenus par l’Angleterre et s’étaient décidés à tenir tête à la France ; ils sont obligés, au début de janvier, de se rendre compte que l’Angleterre ne les soutiendra pas, mais ils sont trop engagés pour reculer, et, le 27 janvier, le gouvernement français demandait à son ambassadeur l’ordre de demander ses passeports. La légation française quitta Madrid le 30 janvier. Le 28, le Roi avait ouvert la cession des Chambres et, dans son discours, après avoir exposé l’échec des tentatives pour assurer la sécurité et préserver l’Espagne du malheur de la guerre, il indiquait qu’il avait envoyé l’ordre de rappeler l’ambassadeur et annonçait que 100 000 hommes, sous le commandement du duc d’Angoulême, étaient prêts à marcher, « en invoquant le vœu de Saint-Louis, pour conserver le trône d’Espagne à un petit fils d’Henri IV, préserver ce bon royaume de la ruine et le réconcilier avec son roi » et il prenait l’engagement de retirer ses troupes dès que le roi Ferdinand « serait libre de donner à son peuple les institutions qu’il ne peut tenir que de lui et qui, en assurant son repos, dissiperaient les justes inquiétudes de l’Europe ». Ainsi, Louis XVIII annonçait la guerre, mais sans faire de référence aux Alliés, sans indiquer que cette décision était concertée avec la Sainte Alliance et en lui donnant comme objectif un attachement aux idées libérales, la possibilité pour le roi d’Espagne de donner une Charte à son peuple. Il marquait ainsi la différence de position entre la France et les Puissances de la Sainte Alliance. Ce fut une immense joie, inutile de vous le dire, de la part des royalistes : l’unanimité se reconstitua dans le parti royaliste autour du gouvernement.
Le 10 février, les crédits nécessaires à l’expédition furent demandés : la discussion à la Chambre s’ouvrit le 21 février ; elle fut marquée par des débats orageux, de violents incidents, qui aboutirent même à l’expulsion du député libéral Manuel. Chateaubriand défendit sa politique dans un grand discours le 25 février, où il lui donna une assez fière allure : dans sa péroraison, il indiquait que l’expédition replacerait la France à son rang militaire dans l’ensemble des nations, qu’elle aurait peut-être même le bon effet d’amener une réconciliation de tous les Français : « Le Roi, avec une généreuse confiance, a remis la garde du drapeau blanc à ces capitaines qui ont fait triompher d’autres couleurs ; ils lui réapprendront le chemin de la victoire, qu’il n’avait jamais oublié, celui de l’honneur ». Un accueil triomphal fut fait au discours, mais, vous le voyez, quelle qu’ait été l’attitude du parti royaliste, l’attitude aussi, des libéraux s’opposant à la guerre, donnait à l’expédition tout de même l’allure d’un acte d’association à la contre-révolution, par lequel la France liait sa cause à celle de la Sainte Alliance.
L’expédition fut rapide. 80 000 hommes avaient été mobilisés, parmi lesquels de nombreux vétérans de l’ancienne armée impériale ; dans le commandement, une large part avait été faite également au personnel de l’Empire, tout en laissant de côté ceux des généraux napoléoniens qui avaient été mêlés à la première guerre d’Espagne, comme le maréchal Soult ou le maréchal Victor. Ce sont des maréchaux de l’Empire qui sont mis à la tête des troupes, le maréchal Oudinot, le maréchal Moncey, les généraux Molitor et Bordessoulle et c’est finalement un général napoléonien Guilleminot, qui est major-général de l’expédition. Sous ce commandement des généraux de l’Empire, cependant, la majorité des officiers appartenaient à l’armée royale, étaient des officiers de noblesse : il y a donc dans le corps expéditionnaire réellement une fusion des officiers impériaux et des officiers royalistes. D’autre part, les efforts que les partis libéraux firent pour débaucher une partie de l’armée échouèrent : les sociétés secrètes s’étaient efforcées de faire une grande propagande parmi les soldats ; Béranger lui-même, avait fait une chanson intitulée « Le nouvel ordre du jour » dont le refrain était « Braves soldats, demi-tour ! ». Un rassemblement de libéraux français s’était constitué dans le nord de l’Espagne, autour du drapeau tricolore, sous le commandement des conspirateurs qui faisaient partie des sociétés secrètes : le colonel Fabvier, le colonel Nantil, ou le colonel Caron, qui, l’un et l’autre, avaient fait partie des conspirations de l’année précédente, ou bien des officiers en demi-solde comme Armand Carel. Ce corps s’était concentré à Bilbabo et il comptait faire une démonstration sur la Bidassoa pour persuader les troupes françaises de lâcher pied à l’expédition. En fait, il n’y eut pas de défection et l’expédition consacra réellement, comme l’avait prédit Chateaubriand, la réconciliation de l’armée avec le gouvernement des Bourbons.
Du point de vue diplomatique, les conditions de la guerre furent également heureuses. Le mécontentement anglais s’exprima de toutes les manières, par des discours ou des ordres du jour, mais sans aller plus loin : il ne dépassa pas les limites d’une malveillance inactive et l’Angleterre, en fait, resta neutre, et cela en grande partie parce que la Russie affirma aussitôt formellement qu’elle était décidée à prêter secours à la France à tout hasard : le 3 mars, le Tsar envoyait une dépêche disant que si « contre toute attente, l’Angleterre déclarait la guerre à la France pour empêcher le gouvernement de Sa Majesté Très Chrétienne de rendre à l’Espagne le plus essentiel des services, Sa Majesté autorise son ambassadeur à assurer dès à présent au cabinet des Tuileries que ses intentions ne changent pas et que, pour sa part, il regardait l’attaque dirigée contre la France comme une attaque générale contre les Alliés et qu’il accepterait sans hésiter les conséquences de ce principe ». Le 17 avril, l’ambassadeur russe faisait également une démarche près de Canning pour lui déclarer qu’il approuvait entièrement la conduite de la France. De même, le 26 avril, il annonçait à l’ambassadeur d’Autriche que le gouvernement russe offrait à la France tous les secours dont elle pouvait avoir besoin. C’était le bénéfice des conventions qui avaient été établies par Montmorency à Vérone qui apparaissait là.
Du point de vue militaire, au dernier moment, une difficulté à l’expédition se révéla, celle du ravitaillement, pour lequel l’intendance n’avait pas pris des mesures suffisantes et qu’il fallut pallier par des accords avec le munitionnaire Ouvrard. Les troupes passèrent la Bidassoa le 7 avril 1823 et les corps d’armée se développèrent en éventail pour pénétrer en Espagne dans toutes les directions. Le premier corps d’armée, sous le commandement du maréchal Oudinot, et avec lequel était le duc d’Angoulême, entra à Victoria le 16 avril, à Burgos le 9 mai, à Madrid le 24 mai. Partout, la discipline des troupes était restée stricte et le ravitaillement avait été bien opéré, et le corps expéditionnaire français avait été accueilli avec enthousiasme par les populations. Plus à gauche, Molitor pénétrait en Aragon et descendait l’Ebre, entrait à Saragosse, le 26 avril, puis à Valence, tandis que, plus à l’Ouest encore, Moncey, entré par les Pyrénées Orientales, balayait et occupait toute la Catalogne et bloquait Barcelone, laquelle se rendra le 2 novembre. En même temps, tout à fait à l’extrême-ouest, un quatrième corps d’armée sous le commandement du général Hohenlohen, occupait la Gallice, puis la province de Léon qui étaient nettoyées des Constitutionnels au milieu de l’été.
Une seconde phase d’opérations fut nécessitée parce que les Cortès se transportèrent à Séville, en emmenant le roi. Les forces françaises furent donc regroupées autour de Madrid et se portèrent alors sur l’Andalousie en deux colonnes : l’une sous le commandement du général Bordessoulle, descendit par Baylen sur Cordoue qui fut occupée le 15 juin ; l’autre sous le commandement de Bourmont, descendit la rive droite du Tage jusqu’à Séville occupée le 21 juin. Puis, les Cortès et le roi s’étant enfuis sur Cadix, les deux groupes continuant leur marche vers le sud, se rejoignirent sous Cadix, le 24 juin.
La troisième phase des opérations est constituée par le siège de Cadix. Le duc d’Angoulême arriva devant Cadix le 16 août. La colline du Trocadéro, qui domine la ville, fut enlevée le 31 août et les Espagnols demandèrent la capitulation le 28 septembre ; ils restituèrent le roi, qui passa dans els lignes françaises le 1er octobre.
Après la prise de Cadix, le duc d’Angoulême rentra à Madrid pour organiser e corps d’occupation ; il y resta trois jours, du 31 octobre au 4 novembre. Le roi Ferdinand rentra lui-même à Madrid le 13 novembre. Le duc d’Angoulême repassa la Bidassoa le 22 novembre, arriva le 2 décembre à Paris où on fit des fêtes retentissantes jusqu’au 15. Aucune des sombres prévisions qui avaient été annoncées par les libéraux ne s’était produite : sans doute, l’expédition d’Espagne n’est pas un grand fait militaire, mais elle montra la réorganisation de l’armée, sa discipline, et, en somme, la réconciliation des éléments militaires autour du drapeau blanc.
Du point de vue politique, l’expédition d’Espagne fut beaucoup moins réussie : la position de la France, en effet, a été que l’expédition devait aboutir à l’octroi de « libertés raisonnables » données par le roi ; d’autre part, la France devait bien, évidemment respecter le principe de l’indépendance politique du gouvernement espagnol puisque c’était pour libérer ce gouvernement que l’on intervenait. Dès l’entrée en Espagne, on avait donc été amené à laisser les Espagnols constituer eux-mêmes un gouvernement ; à Madrid, on avait organisé une régence, nommée par le Conseil des Indes et le Conseil de Castille. Malheureusement, ce gouvernement espagnol déclina aussitôt tous les conseils que le duc d’Angoulême pouvait lui donner ; il consentait seulement à parler de la restauration des anciennes Cortès et ne voulait rien savoir d’une Constitution possible. Cette Régence commença par supprimer tous les actes publiés depuis le 7 mars 1820, c’est-à-dire depuis le début de la révolution, et annuler tous les emprunts des Cortès. Malgré les efforts de Paris et, sur place, du duc d’Angoulême pour le faire gouverner et administrer dans un sens modéré et libéral, ce gouvernement provisoire espagnol se lança dans une politique de représailles : les passions populaires débordent celles du peuple et celles du bas-clergé, les arrestations se multiplient, tous les anciens députés des Cortès ont été déclarés coupables de trahison ; des incidents éclatent à chaque instant entre les autorités militaires françaises, qui veulent empêcher les violences, et les autorités locales ou particulières, qui les commettent. Riego, l’ancien commandant des troupes qui s’était soulevé en 1820, fait prisonnier, a été immédiatement pendu à Madrid.
Pour arrêter ces violences, le duc d’Angoulême prit, le 8 août, l’ordonnance d’Andujar : aucune arrestation ne devrait être faite sans l’autorisation des commandants de troupes ; les gens arrêtés auparavant seraient élargis ; les fonctionnaires qui contreviendraient à ces dispositions seraient à leur tour arrêtés ; les journaux étaient mis sous la surveillance des autorités militaires. Mais cette ordonnance souleva des protestations de partout en Espagne et même des ambassadeurs de Russie et d’Autriche ; ce fut une telle tempête à Madrid que le maréchal Oudinot dut suspendre l’affichage de l’ordonnance. Les Ultras, en France, trouvaient scandaleuse la politique du duc d’Angoulême. On est donc obligé de faire machine arrière.
Quand le roi Ferdinand eut été délivré et qu’il fut rentré à Madrid, ce fut bien pire, car le roi n’admettait pas les conseils du duc d’Angoulême et c’est une des raisons pour lesquelles celui-ci, plein d’amertume, quitta si vite l’Espagne : il voulait dégager sa propre responsabilité de toutes les horreurs que l’on commettait.
Villèle se rendait compte, lui aussi, qu’il fallait dégager la politique du gouvernement français de pareilles violences, et il signa rapidement avec le gouvernement espagnol un traité d’occupation par lequel la France laissait à la disposition de l’Espagne 45 000 hommes, dont la solde serait payée par le gouvernement français, les Espagnols payant seulement la différence entre la solde de paix et la solde de guerre (février 1824) ; le gouvernement espagnol reconnaissait une dette de 34 millions avancés par la France pendant la guerre, promettait une amnistie aux Espagnols ; l’occupation serait maintenue jusqu’au moment où les Espagnols en demanderaient la fin. Pour le moment, tout le monde réclamait la continuation de l’occupation française, les libéraux parce qu’ils y voyaient une garantie pour eux, les royalistes parce qu’ils y voyaient un soutien. En fait, l’occupation se prolongea en Espagne jusqu’en 1828.
Ainsi, la France s’était montrée fidèle à ses promesses de désintéressement. Canning fut obligé d’avouer que la politique française avait tenu ses promesses : « Jamais armée n’a fait si peu de mal et n’en a empêché autant » dit-il.
Les conséquences de l’expédition
La France avait affirmé son désintéressement absolu et avait indiqué que l’objet de sa politique était de rendre la liberté à Ferdinand VII. De fait, c’est ce qu’elle avait réalisé. Mais l’expédition française en Espagne marquait, en réalité, le triomphe de la contre-révolution : malgré le désir français de donner à l’Espagne une constitution octroyée par son roi, l’absolutisme le plus intransigeant s’était rétabli en Espagne. Or, en même temps, partout ailleurs, en France et en Europe, la contre révolution triomphait : en France, la domination des Ultras à la Chambre « retrouvée » et l’avènement de Charles X allaient permettre au parti ultra-royaliste de remplir son programme, et il s’y employait par toute une série de lois. En Italie, au Piémont, les Jésuites recevaient l’organisation de l’enseignement public ; dans le Lombard-Vénitien, des sentences de mort étaient prononcées contre tous les conspirateurs de 1821 : commuées en détention perpétuelle, elles entraînaient l’emprisonnement de Silvio Pellico et de ses compagnons au Spielberg. A Naples, Ferdinand avait oublié toutes les promesses qu’il avait faites à l’Europe. En Allemagne, la Diète surveillait rigoureusement les petits États, la Prusse et l’Autriche faisaient introduire par les gouvernements locaux les décisions des Conférences de Vienne, le roi de Prusse rejetait l’idée des Etats-Généraux, accordait simplement des Etats-Provinciaux. Enfin, dans les États du Nord eux-mêmes, dans les Pays-Bas, en Suède et au Danemark, partout s’aggravait la politique réactionnaire.
Il ne restait donc plus en Europe pour conduire la lutte en faveur de la liberté que les Grecs révoltés contre les Turcs. L’expédition française en Espagne apparaissait ainsi comme ayant donné le sceau final à l’entreprise contre-révolutionnaire de la Sainte-Alliance.
Mais Chateaubriand avait eu la pensée d’une politique beaucoup plus grande. Ce qu’il avait voulu par l’expédition d’Espagne, nous l’avons vu tout à l’heure, c’était redonner à l’Europe le respect de la France. Il va donc s’efforcer de tirer toutes les conséquences internationales dont le succès de l’expédition était susceptible. Il a fait maintenant son choix, il est décidé à orienter la politique française du côté de la Russie et à tourner le dos à l’Angleterre : il rétablit avec le Tsar des rapports de la plus intime confiance. Le Tsar affirme à l’ambassadeur français l’admiration et la confiance qu’il a en Chateaubriand. Chateaubriand, de son côté, déclare aux ambassadeurs : « Notre vraie politique est la politique russe, par laquelle nous contrebalançons deux ennemis décidés : l’Autriche et l’Angleterre ». Il aperçoit, grâce à cette intimité avec la Russie, de grandes choses possibles pour la France, voire même la disparition du traité de Vienne ; il écrit au comte de Marcellus, qui est à Londres : « Cette guerre doit être le signal et le premier acte de notre résurrection. Alors,il nous faudra la rive gauche du Rhin, autant qu’elle peut s’étendre ». A l’ambassader en Russie, La Ferronnays, il écrit le 1er octobre : « Jamais, nation après tant de malheurs, n’eut de plus belles espérances et ne fut replacée plus vite à son rang. Je voudrais vivre assez pour voir l’empereur Alexandre accomplir avec nous quatre grandes choses : la réunion des Eglises grecque et latine, l’affranchissement de la Grèce, la création de monarchies bourbonniennes dans le Nouveau-Monde et le juste accroissement de nos frontières ». Voilà, vous le voyez, un grand programme.
Pour le moment, la première tâche c’était d’enchaîner la question des colonies espagnoles à celle de l’Espagne. Il a déjà laissé percer ce dessein à Vérone, dans la note où il répondait à celle de l’Angleterre sur la piraterie dans les mers américaines ; en octobre 1823, il reprend son idées : il propose une conférence générale, où d’accord avec l’Espagne et les représentants des colonies, les puissnaces étudieraient les formes de gouvernement et les institutions à donner aux États de l’Amérique Centrale et de l’Amérique du Sud. Mais l’Espagne se refuse à abandonner aucun de ses droits. L’Angleterre menace de reconnaître sans tarder les États américains, sous une forme quelconque. La Russie nous engage à nous opposer, au besoin par la force, à cette initiative anglaise si elle se produit ; mais Chateaubriand sait bien que dans une guerre maritime, le secours russe serait inutile et que, d’autre part, la France pourrait exciter la jalousie d’autres états, comme l’Autriche. Il ne renonce pas à son objet, mais il veut le réaliser seulement par la persuasion : « L’affaire des colonies s’arrangera si on veut procéder avec mesure et circonspection ; si on veut aller brusquement, on peut tout perdre ».
Il a obtenu un premier point au début de décembre : ce qu’il désire d’abord, c’est obtenir de l’Espagne la liberté de faire le commerce avec les colonies ; le fait serait intéressant en soi, puisqu’il permettrait une expansion coloniale française dans le nouveau continent, mais aussi cela aurait cet intérêt de démolir cette position diplomatique de l’Angleterre qui a toujours prétendu que prendre le parti des révoltés était le seul moyen d’assurer son commerce avec le Nouveau Monde. Chateaubriand fait des démarches pressantes près du gouvernement espagnol ; tout le mois de décembre et le moins de janvier sont occupés à insister près du gouvernement espagnol pour obtenir cette liberté de commerce. En même temps, il insistait sur la nécessité de réunir cette conférence qui pourrait régler la question des colonies espagnoles. Il agit à la fois à Madrid et à Londres pour obtenir cette conférence ; il demande à l’Autriche de l’appuyer au début de février.
Peu à peu, il arrive à un premier résultat : l’Espagne publie le décret accordant la liberté de commerce avec ses colonies et, quelques temps après, l’Espagne accepte le principe de la conférence. L’Angleterre hésitait encore : tout en menaçant toujours de négocier avec les républiques d’Amérique, elle n’osait pas rompre délibérément avec l’Alliance, au moment surtout que que les États-Unis d’Amérique, par la déclaration du président Monroë, montraient leur hostilité à toute intervention européenne. La négociation progressait, on entrevoyait un résultat, lorsque brusquement Chateaubriand est renvoyé du ministère par Villèle, le 6 juin 1824.
Et, avec le départ de Chateaubriand, c’est la fin de toute grande politique. Villèle déclare lui-même : « J’ai plus à cœur les affaires intérieures que celles de l’extérieur ». Il est, d’autre part, en assez mauvais termes avec le Tsar : le Tsar a envoyé le grand cordon de Sainte Anne à Chateaubriand et ne l’a pas envoyé à Villèle. Villèle remplace Chateaubriand par un homme tout à fait incapable, qui sera un instrument docile, le baron de Damas, incapable au point que les ambassadeurs ne tarderont pas à se plaindre de ce qu’ils sont laissés sans instructions et qu’ils ne peuvent obtenir de réponse du ministre.
En quelques semaines, tout est liquidé : dès le 5 juillet 1824, dans une conversation avec l’ambassadeur anglais, Villèle laisse voir son désir d’évacuer l’Espagne le plus tôt possible ; il déclare le 19 juillet, que cette occupation coûte très cher et que tout le monde est d’accord pour y mettre fin. Il rappelle l’ambassadeur que Chateaubriand avait nommé à Madrid et ne laisse qu’un chargé d’affaires à Madrid. Le 6 août, il avoue à l'ambassadeur anglais qu’il se désintéresse des colonies : « La France a assez de mal avec l’Espagne sans s’occuper activement des affaires des colonies », et il laisse tomber les royalistes américains qui étaient entrés en relations avec Chateaubriand.
En même temps, il désavoue l’ambassadeur français au Portugal, Hyde de Neuville qui, en mai 1824, a pris l’initiative d’intervenir pour sauver le vieux roi Jean VI de l’abdication que les libéraux voulaient lui imposer. Villèle, qui craint que les Anglais ne soient mécontents de cette intervention française au Portugal dit à l’ambassadeur anglais, le 10 juillet qu’Hyde de Neuville a agi sans instructions et qu’il lui a envoyé l’ordre de se conduire avec plus de modération ; le 20 juillet, il a lui-même envoyé une semonce, qui lui fasse demander son rappel. Il le rappelle d’ailleurs en décembre 1824, et la politique française au Portugal abandonne toute espèce d’initiative.
Enfin, tout à coup, Villèle liquide la question de Saint-Domingue. Alors que la France avait pris tant de soin à faire admettre au traité de Vienne la possibilité pour elle de rétablir sa domination dans l’île, tout à coup est publié, au mois de juin 1825, une ordonnance ratifiant un traité de paix qui a été négocié secrètement avec les autorités de Saint-Domingue, à l’insu de tout le monde, au mois d’avril, et par laquelle la France reconnaît l’indépendance de Saint-Domingue, moyennant une indemnité de cent cinquante millions pour les colons dépossédés.
Enfin, même politique d’abstention dans les questions orientales : la France relâche ses liens avec la Russie, abandonne la cause des Grecs dans les conférences à Saint-Pétersbourg, en janvier 1825, s’oppose à un congrès qui règlerait la question. Villèle contrecarre le plus qu’il peut la propagande Philhellénique.
Ainsi, la France est retombée dans une politique d’abandon et d’abstention ; elle se replie sur ses problèmes de politique intérieure : c’est une sorte de nouvelle abdication, comme celle qui a été marquée devant les Congrès de Troppau et de Laybach par la politique de Pasquier et du duc de Richelieu.